土地市场的大变革已经实施5年了，本来此项改革旨在土地价格发现，增加地方财政收入，体现公平和公开原则，并使得土地价格符合市场的需求。在城市化日益推进释放出巨大的需求与18亿亩耕地红线存在某种矛盾的背景下，招牌挂制度是次优的选择。不过，地方政府总是倾向于“价高者得”的做法，推动了地王的不断产生，并在一定程度上使得高房价更加刚性，这就部分宣告了价格发现的失灵，因此，必须改革土地拍卖制度，将其与民生问题挂钩，避免土地拍卖对民生问题的伤害。

   五年前的大限促成了房价的大限

    五年之前，也就是2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。也就是说，在2004年8月31日之前，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。该文件还规定，2004年8月31日以后，发展商必须及时缴纳土地出让金，而且如果在两年内不开发，政府可把该土地收回。所谓“8.31大限”就是指这一天新的全国土地政策将正式实施。“8.31大限”也被舆论认为是中国“地产界的土地革命”和“阳光地政”。

    确实，土地的招拍挂制度是比以前那种采用协议方式出让经营性国有土地使用权的做法更为合理，而且效果也很不错。土地招拍挂的方式可以有效地遏制国土资源的流失，最大限度的防止权力寻租等等一系列人为的干扰市场行为，打击圈地和炒卖地皮的行动，较好地维护了公共利益；同时，由于土地施行招拍挂制度，所得资金很多都用于拆迁安置，这也能在一定程度加速城市改造的速度。而且，从近些年的城市化进程不断加速的势头来看，土地招拍挂方式确实为地方政府增加了收入，地方政府更有积极性去加速城市化进程。

    资料显示，土地招拍挂制度最初源于欧美，后来在我国香港广泛推广使用。我国目前的经营性土地招、拍、挂的形式，正是以香港的土地拍卖规则而参照制定的。这个制度从理论上可以从源头上防治土地批租领域腐败，同时也是提高城市土地运营水平、改善投资环境的根本措施，让土地可以更公平、合理的价格出让，减少人为干扰因素，从而让市场机制发挥作用。

    但是，这种方式也有不完善的地方，特别是从2007年开始，地王纷纷出现，干扰了土地市场，导致价格指示信号失灵；最近以央企为背景的房企拿地势头大为增加，地王潮又开始在全国蔓延，这种信号很可能像2007年那样，形成一种面粉贵过面包的困局。

    面粉贵过面包是地王时代的产物，更是土地市场被恶炒的可怕后果，2004年的8.31大限成为2007年和2008年高房价的大限。土地成本的飙高必然推升房价，随着投机的增加导致土地市场和房市火烧连营，管理层在2007年收紧了货币政策和推出二套房政策，直接导致2008年大量的囤地房企被土地套牢。2008年要不是发生金融危机，管理层出台救市政策，这些地王大多数都要被高价地活活地拖死，土地成本绑架了房价，使得房价调整受到严重的制约，而且房价越来越钢化，五年前的8.31大限成了高房价的大限，从而成为整个房地产市场的大限。

    特别是最近一段时间，房地产市场终于走出了2008年的寒冬，但土地招拍挂制度下的地方政府特别重视“价高者得”的原则，再次逼出了很多地王，这些地王大多数都是具有央企背景的国企和上市公司。地王的此起彼伏，恐怕要遭受中央政府的政策大棒的打压，这对于整个房地产非常不利，因为一线城市的火爆不代表全国房地产市场已经企稳回升，如果打压政策出来，房地产市场不免要二次探底，可能会再次挟持整个经济。

    招拍挂改进的途径

    土地市场招拍挂制度的建立，从整体上是规范了土地市场的混乱定价行为，有利于价格发现。根据1995年开始实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》明确规定了土地使用权的出让是可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式，包括住宅用地协议出让的方式。但是，很长的一段时间以来，协议的形式占了很大的比例，这就产生了权力寻租以及低卖国土的问题，房地产界权威专家孟晓苏多次呼吁，要增加土地出让中的招标和拍卖的比重，全面进行招拍挂这样的一个阶段性措施开始落地。但是包括孟先生在内的很多人士，都认为后来的招拍挂推高了地价：土地出让招拍挂在不断引发新“地王”的出现。于是，孟先生建议，要想抑制过快上涨的房价，就要完善我们的土地制度，包括土地供应和出让制度，这值得我们进行深入的思考和分析。

    单纯的招拍挂方式具有如下缺憾：其一，程序比较模糊，标准也很不清晰，很可能被人为操纵。其二，不少人利用这个程序粉饰公正，使得这项制度的公信力遭到严重的破坏。比如，由于土地供给双轨制陷阱的存在，仍然在引致权势阶层利用权利在市场低价获取划拨和协议用地后然后倒卖，从而获取巨额土地利润。倒卖也正好利用这个程序掩盖了很多利益流失。其三，规范地方政府的力度不够。地方政府也是有人组成的，如何约束地方官员真正的遵守程序维护市场公正，是一件很难的事情。其四，价高者得的原则容易推高地价，产生地王，从而挟持整个房地产产业甚至整个中国经济。

   事实上，中国的土地市场没有完全市场化,需要继续市场化,比如,土地出让方式可以多元化,单一的招拍挂已经不能适应市场的需要。理论的探讨有时候更需要在实践的基础之上给予总结，才更具可操作性。

    第一，作为土地一级市场是完全控制在政府手中的，土地是国家独家控制的资源。然而我国在8.31之前土地出让一直是协议转让的，随着市场竞争的不断加剧，之后才改为挂牌出让。但各地在土地招牌挂的形式上又有变体，如上海实行的是土地竞标方式，开发商的出价不是唯一获取土地的因素。即每块土地的取得，并不是价高者得，而是每家开发商把欲竞标的土地，标上自己的出价，提供此地块的规划设计方案，同时提供银行资金证明，开发资质等级证明等。由专家评审小组，根据出价、方案、资信等所谓的综合因素，当场评出该土地的得主。

    为了避免“价高者得”这一原则被滥用，很多地方都在实践中给予了修正。上海市政府从2004年起出新招：土地限价招投标；出价太高者将出局，具体做法是，推出一个地块前，各区先请专业评估机构评估后报价，然后由市房地局确定一个底价，再根据地块的地段、供需情况、项目内容等综合因素确定底价之上的浮动比例，形成最高限价。底价和最高限价之间形成“有效区间价”，高于或低于这一区间价者全部“出局”，在此区间价内，价高者优先。江苏省改变过去传统的一味以“价高者得”的招拍挂方式，尝试“价优者得”的土地拍卖方式，即对解决中低收入家庭的保障性住房用地，实行限房价、竞地价。这些做法都是修正那些价高者得的原则的弊端，特别是能够在一定程度上限制地王的产生。

    第二，针对程序模糊，标准不清以及可能被操纵的弊端，应当严格制定程序、标准，要把投资者的资质、从业经验、房产业绩、市场声誉、信用度、开发计划、土地利用力等作为一项重要指标，提高它的权重，而不是把价格作为土地竟得的唯一或重要标准。这个很重要，价高者得的原则，为那些恶意竞标者提供了机会，而且这些恶意竞标者可能会破坏整个市场价格的机制。

    在招拍挂过程中一些地方也出现了弊病。例如不少地方的土地储备中心与开发商有暗箱操作的行为。在招牌挂过程中故意设置门槛，政府与开发商在招牌挂之前签订招商协议。所以最后不管土地价格竞争得多高，开标后开发商可以从地方政府手中获得“优惠奖励”返回。

    更有甚者一些地方为配合某家开发商保证获得土地，趁年底春节前突然挂牌，大多数开发商正在忙于年底关口时，土地挂牌悄然进行，使得其他开发商措手不及。许多地块当挂牌公告发布会，土地储备中心的工作人员直截了当对前来咨询的商家告知，此地块已名花有主，直接把竞争者挡之门外。

    第三、客观地说，地王的出现并不仅仅是土地招拍挂制度造成的，更多的是在城市化进程加速而我国土地资源又逐步稀缺等背景性造成的。需要房子的人是很多，而供应又在不断地减少，特别是18亿亩地的耕地红线成为土地供应的一道不可逾越的鸿沟。按着供需平衡规律的一般理论来说，只有增加供应量才能平抑价格的不断飙升，但是，就目前来看，土地供应的难有大的起色，而且，现在拆迁成本以及农地转为国有土地的成本也在不断地加大，这也使得土地价格一路攀升。真正的改变这种土地市场上涨的现状，确实很不容易，招拍挂制度算是次优的选择，这种次优的选择还需要进一步改进。

    第四、地方政府一定要考虑民生购房的实际能力，特别在普通商品房土地的拍卖过程中，不要扮演地价的第一推高手。例如，在一些三、四线城市，当小高层建筑还没有被市民所接受时，地方政府只顾卖高地价，也不管市场实际需求，在招牌挂的招标文件里设定建筑容积率高达3以上，只要是稍懂地产知识的人都知道，3容积率要建造至少20层以上的大高层，市民连10层左右的小高层的还没有被接受，如此高的容积率只是为了让开发商感觉楼面价并不是很高。但开发商是走市场路线的，大高层造不了，只能降低容积率。开发商把高地价的怨气再转嫁到购房者身上，所以老百姓是终极受害者，高房价的牺牲品。

    还有，招拍挂的方式用于别墅、高档住宅以及其商业地产比较好，而对于那些普通商品房就要增加限制条件，可以把普通商品房用地的拍卖与保障型的住房建设相结合，让开发普通商品房的开发商承担一定比例保障房建设，对于保障房只容许开发商保本开发和微利开发。这样，也为中低收入购房人群者解决一部分住房的困惑。