随着国民经济持续快速发展，我国迅速崛起为世界能源大国，但大而不强的问题十分突出，能源结构失衡，效率不高。面对更加复杂严峻的能源供应形势和国际压力，国家“十二五”规划纲要提出“推动能源生产和利用方式变革”的总方针和非化石能源比重达到11.4%、单位GDP能耗及二氧化碳排放分别降低 16%、17%等约束性指标，实质是要开始由大到强的转型，为“十三五”乃至更长远阶段奠定可持续发展的基础。
能源发展大而不强的主要表现
“十一五”期间，我国一次能源生产总量从“十五”末的21.6亿吨标准煤，上升到2010年的29.6亿吨左右，年均增长6.5%，一次能源消费总量从“十五”末的23.6亿吨标准煤，上升到2010年的32亿吨，年均增长 6.3%。我国一次能源生产总量、电网规模、太阳能产能规模、风能产能规模、风电新增装机容量、核电在建规模均居世界第一，并即将成为世界第一大能源消费国，电力装机也将成为世界第一。2010年，我国GDP位居世界第二，超过日本成为世界第二大经济体，但人均收入只有日本的1/10。预计我国将在2030—2050年超越美国，成为世界最大经济体，但人均水平仍只有美国的1/5或1/4。可以说，能源发展为国民经济的快速增长提供了有力的支撑和保障，但能源大而不强的问题十分突出。
1.能源战略缺失，能源规划滞后，能源发展无序。能源战略是国家经济社会发展战略的重中之重。当前，世界各主要国家都已制定并正在调整自己的能源战略，但我国至今尚未确定能源发展战略，并在此基础上编制能源规划，导致能源发展整体不平衡，能源需求快速增长与资源短缺、能源开发强度加大与生态环境保护滞后、新能源开发迅猛与送出消纳制约、城市与农村能源发展不均衡等矛盾难以解决，实践中每每出现项目驱动政策，而不是政策驱动项目的情况，更难以使能源发展与经济发展、环境、资源相协调。特别是一些地方政府片面追求发展规模，在没有统一部署的前提下，出台自己的能源规划，推动了一轮又一轮的跑马圈地、无序发展。
2.能源安全保障体系不健全。能源安全关系国家的经济命脉和民生大计，是影响世界稳定乃至国际关系的重要因素，已成为各国最重要的能源战略。上世纪70年代石油危机以后，欧美日等国家从降低能源对外依存度、稳定世界能源价格、拓展国际能源市场、扩大战略储备和加强国际合作等方面，已建立了较为完善的能源安全保障体系。
但我国能源安全保障体系尚不健全，能源安全仍面临着许多矛盾和问题。一是资源量不足，对外依存度高。我国煤炭、石油、天然气剩余可采储量分别为1145亿吨、21亿吨和2.5万亿立方米，人均占有量仅为世界平均水平的69%、6.2%和6.7%，石油、天然气等优质能源资源尤其缺乏。我国1995年成为石油净进口国，2010年石油对外依存度达到55%；2007年成为天然气净进口国，2009年成为原煤净进口国。二是利用境外能源资源面临巨大挑战。我国对国际能源价格的影响力有限，利用境外能源资源的环境较为复杂，不确定因素不断增多，风险增大。三是能源储备和应急保障能力亟待提高。我国战略石油储备建设刚刚起步，储备规模仅相当于30天的消费量，收储水平离国际公认标准还有很大差距；天然气储备和调峰能力建设还没有跟上；电网抗灾能力亟待提高；煤炭安全生产形势不容乐观，维护能源安全任务艰巨。
3.优化能源结构面临诸多瓶颈。世界能源消费结构从上世纪中期已进入以石油为主的石油时代，随着天然气产量的迅速增加，上世纪后期又进入了石油天然气时代。进入本世纪以来，随着应对气候变化的进程，世界能源将向更加低碳方向转变。
我国能源结构长期以来倚重煤炭，煤炭消费比重比世界平均水平高出40个百分点。2010年我国煤炭消费量32亿吨，占一次能源消费总量的69%，水电、核电、风电等非化石能源占一次能源消费总量比重为8.3%，远低于国际平均水平。优化电源结构仍面临诸多挑战：水电开发方面，面临着项目前期储备不足、移民和环境保护成本增加等问题。核电发展方面，面临着投资体制改革滞后、安全监管力量不足、核心技术未完全掌握、标准认证体系未建立、人才短缺等问题。新能源发展方面，面临着装机容量大而发电量少，发展速度快而效益低，资源、资金浪费严重以及并网难、消纳难、调峰难等问题。
4.能源效率提高缓慢并大大低于国际先进水平。我国目前的能源效率约为29%，比世界先进水平约低10个百分点；终端利效率约为41%，比世界先进水平低10个百分点以上。我国自2006年以后能源效率提高速度非常缓慢，进一步提高的难度很大。国际能源署首席经济学家比罗尔指出：2000年美国能源消费量是中国的2倍，而现在中国能耗总量已超过美国，这10年中，美国每年提高能效 2.5%，中国则每年仅提高 1.7%。当前，全国范围内节能减排的经济运行机制并没有建立，目前所取得的成绩在很大程度上是采用行政干预手段取得的。
我国能源效率低的主要原因，一是产业结构不合理。第二产业增加值在GDP中的比例高达48.6%，二产占能源消费的近70%。工业中重化工业比重大，各种基础原材料的消耗量惊人。加工业普遍附加值低。二是相关能源转换和用能装备和技术的能效偏低。三是能源结构煤炭比例高，整个能源系统效率难以提高。
5.新能源科技自主创新能力不足。在全球应对金融危机过程中，新能源革命成为全球发展的主导模式。世界各大经济体都在新能源研发方面投入巨额资金作为经济刺激计划的重要组成部分，希望成为新能源发展的领跑者，从而占据未来竞争的制高点。
我国对新能源科研的投入明显不足，能源“技术空心化”和能源重大技术装备“空心化”状况还没有得到改善，大部分核心技术尚未掌握，设备制造主要是购买国外的生产许可证，关键设备、组件还依赖进口，产业集中度不高，低水平重复建设，对引进技术消化提升力度不够，自主创新能力不强，导致我国新能源快速发展的同时承担着巨大的投资风险和技术风险。目前政策支持的重点和补贴大部分集中于产业中游及设备制造环节，对上游研发和下游应用补贴较少，虽然刺激了产能的迅速扩大，但不利于自主创新能力的提高，对新能源产业的可持续发展产生了不利影响。
6.缺乏真正强大的现代能源企业。一个国家的强盛关键是一批强大现代化企业的支撑。2010年《财富》世界500强企业排名，中国三大能源企业位列前10，中国石化、国家电网和中国石油分列第 7、第 8和第 10位。但是，这三大能源企业的营业收入虽超过内地上榜企业的1/3，利润却仅占13.72%。国内四家石油公司的营业收入总和与美孚石油基本相当，总利润却只有美孚石油的39.19%。不难设想，如果这些企业失去政府的扶持和政策保护地位或垄断地位，企业的可持续发展能力从何而来？与此同时，由于“市场煤”和“计划电”的矛盾始终没有得到根本解决，主要发电企业几年来都处于亏损状态，可持续发展能力受到很大限制。
越大越好不是经济增长方式和企业发展的最佳选择，但由于国有资产管理部门考核各中央企业的总资产和总利润排名，并以末位淘汰予以激励，导致国有大型能源企业不是将工作的重点放在转变企业经营机制和追求效益的提高上，而是争相做大，以大论英雄，进而更加追求技术、体制、机制的大垄断，难以成为具有国际竞争力的真正强大的现代企业。
7.能源管理体制机制不适应能源改革发展的需要。世界各能源大国都有较为稳定和完善的能源管理体制。美国能源部有1.5万名联邦雇员从事能源管理。我国能源管理机构虽然经历多次改革，但迄今为止尚未形成一个独立的、统一的、权威的且长期稳定的能源管理部门，导致政府管理的重点更多地放在前置性审批环节，侧重于投资、价格、生产规模等经济性管理，项目的事中、事后监督与管理以及对环境、安全、质量、资源保护等外部性问题的监管相对较弱，不可避免地存在重审批轻监督、重生产轻消费、重供应轻节约的现象。此外，由于能源管理和监管分散在不同部门，各部门之间存在目标和步调不一致的问题，政策的针对性不强影响了政策的整体效果，无法形成政策的合力，更无法实现长远的政策目标。
能源行业的市场化改革是世界能源发展的主流，欧美等国早已完成电力、天然气等市场化改革，并且能源市场的边界和范围进一步扩大，正在大力推进以完善定价机制、建立绿色配额交易机制等为核心内容的制度设计和调整，但我国能源领域的体制改革处于停滞状态，还没有建立起灵活、公平、透明的能源交易市场机制，已成为制约能源发展特别是新能源发展的障碍。
8.能源法律体系尚未形成。立法先行是各国能源发展的成功经验。但我国能源领域的法律法规严重滞后于能源发展，且存在结构性、内容性、配套性和协调性缺陷。能源法和石油天然气法缺位，《煤炭法》、《电力法》亟待修订，《节约能源法》、《可再生能源法》等法律的配套法规还不完善，有关能源准入、能源价格、能源市场、能源投资和运行秩序方面的法律法规欠缺，造成能源行业投资和运行秩序不规范，能源法治管理无法实现，计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾无法解决。（记者 朱维涛）
