现状　“碎片化”成体制之痛

　　“我国现行的养老保障制度体系，总体上处于一种‘碎片化’状态，过度分割、杂乱无章、漏洞巨大，这是现阶段这一制度建设面临的最紧迫问题。”郑秉文说。

　　据了解，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有形式各异的农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险、村干部养老保险、老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等，过度分割的格局造成社保制度的“碎片化”。

　　“碎片化”造成的最直接影响是各类人群退休待遇不公。在人民网的调查中，有网友表示，“退休待遇双轨制是最大的分配不公。为什么同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，退休后不能得到同等待遇？为什么企业退休人员比政府机关和事业单位同等资职退休人员的退休金低两至三倍？为什么农民的养老起步待遇仅为每月55元？差距之大，实在是绝无仅有！”

　　“‘碎片化’除了导致退休待遇不公，还容易造成中央财政持续加大支出。”首都经贸大学社会保障研究中心副主任朱俊生解释说，因为待遇低的群体势必攀比待遇高的群体，促使财政支出不断攀高，为中央财政带来压力。

　　此外，制度“碎片化”还直接导致各地养老保险费率负担轻重不一，进而损害市场经济的公平环境，而且影响劳动力的自由流动，直接阻碍全国劳动力市场的统一；因基金不能统收统支而直接导致部分地区养老保险基金结余和全国范围内财政补助同时存在，资金无法调剂使用，严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展；“碎片化”还是造成流动人口养老保险权益丧失和农民工大规模退保等现象的根本原因。

　　专家分析指出，不解决制度“碎片化”问题，就不可能真正获得解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者养老保险权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难以健康发展等问题。

　　“因此，实现制度统一和全国统筹，不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之计，而且已经刻不容缓。”郑功成说。

　　目标　本世纪中叶实现制度统一

　　根据国际社会保障协会(ISSA)的统计，全球大约已有170多个国家和地区建立起不同程度的全民养老制度。从国际趋势来看，覆盖率较高、体系较为成熟的国家的养老保险大都采用统一制度和全国统筹模式。

　　全国人大常委会副委员长华建敏近日参加“中国社会保障改革与发展战略研讨会”时指出，对于我国社保制度“碎片化”问题，现在是时候进行系统设计了，要从以往弥补制度缺失转变到循序渐进建立起长效机制上来。

　　对此，许多学者提出了各种政策上的建议。有人主张重构当前的社会养老保险制度，打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度、一种规则。

　　由郑功成担任总负责人、数百位专家学者与各级官员参与研讨的中国社会保障改革与发展战略研究项目，从全局与长远的发展视角，分析了中国社会保障改革与制度建设所面临的形势、挑战与任务，并于近日发布中国社会保障改革与发展战略，描绘出我国社会保障到本世纪中叶的发展战略蓝图。

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