■投融资平台的身世
——— 地方财政困境下的市场化出路

    巨额债务引发的喧嚣，其前身是始终存在的对地方投融资平台的争论。这牵涉到对政府投融资体系的理解。
    所谓政府投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以盈利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。
    一般来说，政府投融资具有三个特征：一是有偿性和公共性；二是兼有金融性和财政性；三是灵活性。政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。
    十一届三中全会以来，我国投融资体制的改革始终围绕着两条主线：一是逐步认可并推进市场对资源配置的作用；二是逐步推进投资决策权的分散，由中央到地方、由单一主体到多元化主体。
    与此同时，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对改善居民生活水平和促进城市经济发展水平等有重要作用。但限于改革开放初期中国政府投融资体系的非市场化背景，早期的城市基础设施建设均依靠于财政直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，这就导致资金来源与快速增长的投资需求难以适应。
    于是，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，成为了地方政府获取资金的主要平台。
    这些以地方投融资平台出现的公司，往往能够获得政府划拨的土地或财政补贴，进而以此为条件向银行等金融机构要求贷款，以用于市政建设、公用事业等项目。
    而2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》更是在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定。这等于是为地方投融资公司在更大范围内和建立更广泛的融资渠道打开了便利之门。
    截至目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。地方政府投融资体系建设正成为我国投融资体制建设的重要环节。

■进退失据的地方融资
——— 信贷收紧后何以为继？

    那么，已经向这些地方投融资平台发放了贷款的商业银行，又将如何应对当前形势？
    业内人士陶冬的观点是，“目前能够做的主要是三方面的事，第一是严控新的不合理的项目；第二个尽快把建设项目进度加快，从而尽快产生效益和现金流；第三，银行应该在这些地方政府项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。”
    据了解，银监会已经通过内部渠道告知各银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”不动摇。这三条红线分别是：第一，严禁发放打捆贷款；第二，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；第三，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。
    然而，记者注意到银监会“三条红线”并未涉及“地方融资平台”抵押物或质押物变动问题，而这愈发成为衡量贷款风险大小的关键。
    央行的调研结论还认为，政府投融资平台总体负债率较高，盈利能力较低，透明度较低，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大，政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。
    一位银行业人士告诉记者，“如果银行在这样的资产表上继续放贷，可能会重蹈20世纪90年代中后期银行风险集聚暴露的覆辙。”
    然而，现实情况却是，我国城镇化建设已进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需要在城镇化中扮演着重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对中国经济产生重大影响。

■财税体制改革的期待
——— 地方政府债券发行待松绑

    该来的问题迟早要来，对于地方投融资平台背后所包含的更大范围的地方债务危机将如何化解？
    解铃还需系铃人。
    北京市道可特律师事务所主任、北京市朝阳区第十四届人大代表刘光超认为，地方政府债务急剧累积和增长，已成为普遍性、全局性问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方政绩工程和管理缺位的推动，以及没有规范的制度化融资渠道，已久为人所诟病。
    基于此判断，刘光超认为，一方面要严防产生新的不合理债务，建立科学的地方政府债务管理机制；而更要紧的是如何清除历史遗留问题，确保落实偿债资金来源，制定切实可行的偿债计划。
    国家发改委宏观经济研究院投资研究所的一份调研报告建议称，要加强政府财政与债务的透明度，建立与完善政府债务统计报告制度，实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为商业银行提供真实可靠的信息，方便商业银行信贷决策。
    但这些还都是技术性问题，多位受访人均认为，要解决地方债务危机，更根本的是要修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。
    1994年通过的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。“因此，地方政府严格意义上说，是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的。”傅光明说，“但是，一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。”
    无论是地方投融资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债，最后承担风险的都是商业银行。地方政府几年一换届，“管借不管还”，而商业银行也只好相信地方信用。