傅蔚冈（作者系上海金融与法律研究院研究员）

今年4月，山西省人民政府出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（晋政发[2009]10号），明确将全省登记在册的2840多座煤矿收归国有，9月底前完成被兼并协议的签约仪式，到2010年仅保留1000座煤矿。

现在，此次兼并重组已经进入尾声。据报道，在这次重组中，不少民营煤矿的所有者是被逼无奈签约，并不是出于自愿。而且在重组过程中，还存在对民营煤矿补偿不公的问题：一座投资亿元以上的小煤矿只能得到5000万元的补偿，补偿款也不可能一次性给付。

此次煤炭企业重组的背景是前几年山西省频频发生煤矿事故。在这些事故中，中小煤炭企业是主角，同时，不少中小企业在开采过程中往往存在着破坏环境的情况。因此，煤炭安全生产问题就转化成了加强对中小煤炭企业的政府监管。于是，推进煤炭企业的兼并重组，就成为了地方政府的一个选择。

但，是不是只有中小煤矿才会发生煤炭安全生产事故，而大型国有煤矿就不会产生矿难？显然不是。在今年6月召开的国家安监总局局长业务办公会议上，赵铁锤副局长就指出，2009年上半年，国有重点煤矿事故有所反弹、重特大事故时有发生。学术界的研究也表明：只要有严格的政府监管，小煤矿并不意味着不安全；而如果政府监管不到位，大煤矿也会发生矿难。

从法律层面来讲，一旦企业依法取得采矿权，那么它就可以在法定的期限内从事生产经营行为。行政机关没有正当借口，不得对其生产经营行为进行干涉，更加不能勒令其进行兼并重组。对此，《行政许可法》第八条有明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”

当然，《行政许可法》第八条还赋予了行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可的权力。法条原文是：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

很显然，山西省有关方面从2000年以来颁发采矿权所依据的法律、法规和规章并没有修改或废止；即便当下频发的煤炭生产事故可以视作“客观情况发生重大变化”，从而为山西省相关部门作出变更行政许可提供了理由，但“行政机关还应当依法给予补偿”。

可山西省的相关文件鲜有提及对被兼并企业的补偿。2008年颁布的《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发[2008]23号）中只是提到“被兼并企业直接转让采矿权的，兼并重组企业应向其支付矿业权价款，并给予适当经济补偿”，上述“晋政发[2009]10号”文件则根本没有提及对被兼并企业的补偿问题。

尤需注意的是，此次重组过程中的兼并方大都属于国有煤矿，被兼并方大都属于民营煤矿。而且，在2008年的23号文中，山西省人民政府还特意对参与兼并重组的几家大型煤矿企业划分了地域范围。因此，我们不妨把此次煤炭企业兼并重组看作是一次对民营煤炭企业的“国有化”。

9月23日，国务院常务会议讨论并原则通过《促进中部地区崛起规划》，此规划为包括山西在内的中部地区描绘了崛起的蓝图。为实现该蓝图，国务院提出了八项要求，其中第八项就是“加快改革开放和体制机制创新，不断增强发展动力和活力”。而此次山西省针对民营煤企的国有化行为，无论如何都算不上是“加快改革开放和体制机制创新”的表现。

事实上，这还是一种倒退。学者们较为一致的看法是，改革开放三十多年来中国经济之所以会发生奇迹，一个非常重要的原因就是对合法私有财产保护力度的加大。正是国家不断加大对私产的保护，民间才会有动力去创造财富。1979年国门刚开时，为了吸引外商投资，我们特意在当年通过的《中外合资经营企业法》第二条中强调“国家对合营企业不实行国有化和征收”。正因有这个条款的承诺，才会有众多外商源源不断进入中国内地进行投资。

但山西省此次对煤炭行业的兼并重组，以国有化的方式限制了民营企业的正常经营，也没有基于市场价格对原有经营者予以补偿，毫无疑问侵犯了相关主体的合法产权。从小处而言，这是侵犯了煤老板的财产权；从大处而言，政府的出尔反尔也严重破坏了投资环境。