聚焦政府购买服务：部分政府购买服务现“雇主化”倾向

　　记者近期在广东、江苏、北京、河北、贵州等地调研了解到，虽然各地在向社会力量购买公共服务方面已经做了不少有益探索和尝试，但各地在推进这项工作中普遍存在“短期行为”，缺乏明确的定位和相应的制度保障，一些地方政府的公共服务职能名义上虽已转移，但政府部门在背后依然握有管控权，“买不买”、“买什么”仍由政府部门说了算，部分政府机构“雇主化”现象明显，公共服务项目渐成政府部门“养人”、“甩包袱”的一种变通。

　　业内专家认为，政府部门应警惕当下管控思维大于服务意识的倾向，把“管不了”、也“管不好”的管理社会的权利交给社会，把众多群众性、社会性、公益性、服务性的职能向社会剥离和转移，切实改变职能中的“越位”、“缺位”和“错位”的现象。

　　“雇主化”导致“购买服务”异化

　　记者调研了解到，目前，地方政府购买公共服务普遍处于“摸着石头过河”的状态，缺乏明确的定位和相应的制度保障，导致一些地方政府机构“雇主化”，政府购买公共服务正以一种新型的、更隐形的方式造成机构臃肿、人浮于事，并加重财政压力。

　　一种是“闲着媳妇找保姆”，利用购买“岗位”变相“养人”。北京25个部门近日在预算中公布的部分临时工数量已高达4386人，而这25个部门并不包括城管、交管、工商系统这些“临时工用人大户”。“不止是北京，现在有的政府机关中的雇佣人员比公务员还要多得多。在很多地方，公众方面对的不是公务员，而是满大街成群结队的雇佣协管员。”国家行政学院教授马庆钰说，他从一些县法院了解到，不少单位的协管、辅助人员已经占了三分之一以上。

　　记者在基层调研发现，由于政府购买岗位可以不占用编制，并且用人成本较低，购买岗位正在成为在编制控制严格情况下的一种变通。有些时候，一些单位往往是出于临时需要，因人设岗，致使编外人员的数量急剧膨胀，有些地方甚至出现“闲着媳妇找保姆”的现象。

　　另一种是，“穷的不管”、“卖掉的不理”，利用购买“项目”变相“甩包袱”。2008年1月，湖北省十堰市300多辆公交车停运，致使全城70多万市民出行困难，造成停运的原因就在于公交民营化运转不良。类似的事情还发生在自2002年开始启动市场化的国内水务行业，在兰州等地甚至出现外资水务公司为涨水价不惜以停水来要挟当地政府的极端现象。业内专家表示，2000年前后，国内曾掀起政府职能转变的一波浪潮，明确提出过公共服务市场化，但这一进程推进十多年来，最终结果却不尽如人意。而这当中暴露出的最突出的一个问题，就是政府将公共服务市场化变成了“甩包袱”、卸责任的手段，导致监管失效，并最终造成公众利益受损。

　　记者近期在调研中了解到，一些地方政府往往以追求自身效益为价值取向，考虑更多的是解决自身的财政与投资问题以及减少政府的监管与服务职能等，“甩包袱”的想法依然存在。比如，在公安管理、市政管理、食品药品监督、工商管理中，甚至是公共卫生管理以及计划生育管理中，有些本来是公共权力机关自己做的事情，却又另增加预算购买服务，特别是一些“穷预算”的公共服务项目，部门“甩包袱”的现象尤甚。

　　多因素叠加致“雇主化”风险升级

　　记者采访中发现，由于存在购买服务边界不清、政府职能转移尚未完全到位等因素的叠加，部分政府机构走向“雇主化”的潜在风险增多，政府购买服务行为出现异化。

　　一是购买服务边界不清，政府“责任”也能“甩”。调研中，基层干部普遍对政府购买公共服务究竟“买什么”表示困惑，在不知道“什么能买，什么不能买”的情况下，很可能会出现上述“甩包袱”、连同政府承担的服务责任也一并甩了出去的情况。

　　江苏省政府采购中心相关人士指出，目前政府购买服务的范围与边界尚未明确，主要是参照我国于2003年实施的《政府采购法》，由于“服务采购”的解释仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。这不仅使得一些地方政府深化购买公共服务的改革缺乏准确、有效的政策依据，也使得政府服务采购大多局限于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等少数领域，导致服务采购比例偏低，制约公共服务市场化改革发展。

　　此外，记者也注意到，目前，政府购买公共服务方面的改革实践，更多的是一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府，在财力、人力不足的条件下，被“逼”出来的，这样的改革容易导致争议或存在一定程度的不规范。

　　二是缺乏公平环境，“买不买”政府说了算。按照公共服务购买的定义以及国际惯例，政府购买服务是政府采购的一部分，公开竞争原则是政府购买服务的一般性原则，购买双方主体独立是政府购买服务的必要条件。在政府购买服务开展较早的西方国家，政府向社会公布购买服务的预算，社会组织通过政府采购公开招标的方式取得政府拨款，并按照政府要求提供服务。

　　但记者调研了解到，除江苏、广东等省市外，政府购买服务基本上没有通过政府采购来实施，有的是购买人自己选择、直接委托某些社会组织实施，有的是购买人自己成立社会组织来实施。由于缺乏公开竞争，社会组织对政府购买服务的需求并不了解，直接影响了各地政府购买服务的发展壮大，而且还会导致违规、垄断、雇主化等问题的发生。

　　三是政府职能转移未到位，“伙伴”成“伙计”。业内专家指出，政府购买公共服务是一种新型的政府提供公共服务的方式，其核心意义是构建政府与社会组织等承接主体之间平等、独立的“伙伴”关系。然而目前来看，政府和社会组织之间不是“伙伴关系”，而是一种“雇主伙计关系”，一些公共服务职能看似已经转移，但政府部门在背后依然握有管控权，行政干预并未减少。

　　记者了解到，尽管我国行政审批制度改革已经推行多年，地方政府下放了很多可以由社会组织行使的社会管理职权，但实际情况却是，科学的社会管理机制尚未建立，仍有很多应由社会组织承接的职能目前在由政府部门行驶着，另外事业单位分类改革在各地才刚刚起步，很多应转为社会组织的事业单位尚未与政府脱钩，很多政府可以通过购买获得的服务由这些未改制的事业单位承担着，财政拨款本质意义上仍在“养人”。

　　政府职能应由“划桨”向“舵手”转变

　　“政府购买公共服务，其定位是推动政府职能由‘划桨’向‘舵手’转变，初衷是向公众提供更高质量和效率的公共服务产品。”对此，多位专家认为在科学推进购买公共服务改革中应当做到：

　　一是要有效界定政府与市场边界。无锡市财政局副局长孙文华认为，应尽快建立政府购买服务项目选择机制，避免以“购买服务”名义转移本应由政府承担的公共服务职责，避免专门设立公司、社会组织来单一承接政府某项公共服务，切实防止新形式的既“养人”又“养事”现象。

　　马庆钰教授指出，欧美市场化做得好的国家，长达数十年的经验均反复验证一个铁律，那就是公共服务市场化始终是有限的市场化。比如在美国，联邦政府采购局有一个解释文件，有19项核心工作必须由政府公务员来做，不能委托给别人。中国香港也将公共服务分为核心职能、辅助职能，还有商业服务职能，鼓励将核心职能以外的职能或服务通过购买加以实现。清华大学公共管理学院教授王名认为，各地应加快研究和制定“政府转移职能目录”和“政府购买公共服务目录”，以政策法规的形式明确公共服务边界。

　　二是营造有效、公平竞争的法律和政策环境。河北大学政法学院教授袁刚表示，真正实现公开化，要走“四步”：明确制定需求，制定购买规划;进行公开招标;签订合同;在实施项目监督全程管理，并评估服务、后续跟进。贵阳市公共资源交易中心主任廖继勇认为，可推行“进场核验、场中监督、出场见证”的公共资源交易监管模式，实现政府购买公共服务项目的评标专家统一、随机抽取，确保各环节的公平、公正、规范。

　　还有不少专家认为，应积极引导和支持社会组织、尤其是以公益为目的为导向的社会工作机构等非盈利性社会组织参与社会管理和公共服务，建立公共服务供给的社会参与机制，适时将各级政府职能中不应承担、也无力承担，“管不了”、也“管不好”的管理社会的权利交给社会，切实改变以往职能的“越位”、“缺位”和“错位”的现状。