【财新网】（记者 蓝方）又到了每年用人单位申报安排残疾人就业、征缴残疾人就业保障金（下称残保金）的时候。中国建立残疾人按比例安排就业制度已二十年有余，但效果却不令人满意。

　　2011年8月20日，公益性网络平台残疾人就业促进网发布了一份《按比例安排残疾人就业与残疾人就业保障金研究报告》（下称报告）。报告称，按比例安排残疾人就业已成为中国残疾人就业的主要方向，但无论是政府、残疾人还是用人单位，都对这一制度存有诸多认识误区。

　　报告介绍，中国就业年龄段残疾人有3200万，占残疾人总数的38%。15岁以上的残疾人中，有劳动能力者占27.42%，有部分劳动能力者42.99%。然而，当前残疾人的就业率只是非残疾人的一半左右，平均工资也只有非残疾人的一半左右。

　　法律规定企业应按比例安置残疾人就业

　　因为残疾人在劳动力市场上的弱势地位，中国在1990年开始倡导按比例安排就业制度。2008年新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》中则明确规定，国家实行按比例安排残疾人就业制度。这项起源于英国的制度，是近几年来国际社会倡导和普遍采用的促进残疾人就业的有效方法。即以立法的形式，规定用人单位聘用残疾人的比例，若未达到法定比例，则要缴纳残保金作为惩罚。

　　在上世纪九十年代之前，中国安置残疾人就业的主要方式乃是集中就业，即兴办福利企业。但自1996年后，中国福利企业数量大量减少，不少企业发展步履维艰，安置残疾人就业的能力下降。与此同时，按比例安排残疾人就业的政策在全国范围内推开，各地的法定比例在1.5%到2%之间。

　　据介绍，到十五期间，全国残疾人按比例就业已达到140.2万，超过集中就业的124.1万。报告指出，按比例安排残疾人就业发展状况远远好于集中就业方式，具有巨大的发展潜力。

　　企业宁缴“残保金”代替安置

　　然而，尽管按比例安排残疾人就业已是用人单位的法定义务，但90%的企业并不会安排残疾人就业。根据残联有关调查数据，青岛4万多家企业中，只有4.5%的企业按比例安排了残疾人就业；广西省有1860家直属单位，只有233家中有残疾人就业；北京市44.5万家用人单位中，聘用残疾人的有2.1万家，仅占4.7%。

　　绝大多数企业在安排残疾人就业和缴纳残保金中选择后者。报告指出，这与用人单位认识不到位有关，有的担心雇佣残疾人影响对外形象，有的认为雇佣残疾人会给企业管理带来麻烦。同时由于不了解残保金与按比例安排残疾人就业的关系，不少用人单位认为残保金是政府开征的新税种，对此抵触情绪强烈。

　　自2004年起，各地的残保金由最初的残联征收改为地税部门代征，亦有地区由社保部门代缴，残保金的征缴数额骤然增加。报告披露，在2006年，北京征收残保金9.5亿、上海6亿、四川3亿、湖南1.4亿。报告指出，由于政府相关部门对残保金认识不清，以为多收残保金是一件好事，甚至认为征缴的残保金越多越好，提出目标、指标。

　　残保金制度存缺陷

　　数额日益巨大的残保金，在使用管理方面却缺乏透明，无论是用人单位还是残疾人，对此颇有意见。

　　事实上，根据有关规定，残保金是用于残疾人就业的专项资金。但据了解，在某些地区的残联和残疾人就业促进服务中心，公务员及事业编制外的聘用人员，均是残保金支付工资福利。深圳市残疾人协会专职委员许平告诉财新记者，他所管理的社区内的120位残疾人，享受到残联机构所提供的就业服务并最终实现就业的人“凤毛麟角”。报告介绍，不少残疾人在网上追问，为什么残保金没让他受益，残保金到底用哪儿去了。

　　报告指出，造成这种情况，按比例安排就业制度本身也存在缺陷。如对不安排就业的企业惩罚力度不足，同时对安排残疾人就业情况较好的企业，所提供的优惠和扶持却未落实到位；此外，政策没有区分不同企业的情况，在政策法律制定的过程中，用人单位和残疾人的参与不足。

　　由于社会对残疾人的歧视依然存在，残疾人自身受教育程度、职业素养和就业能力亦有限，残疾人就业形势依然严峻。报告建议，党政机关应带头招用残疾人，国有大型企业、上市公司等实力雄厚的企业则应自觉履行法定义务；政策方面则应对新型的残疾人就业形式，如网络就业、远程就业等进行认定，同时应让用人单位和残疾人更多的参与立法；培训机构需要结合企业需求培训残疾人；政府还需利用征收残保金的机会，宣传动员和稽查按比例就业落实情况；全社会更应努力建设残疾人就业无障碍的环境。