地方政府性债务风险有多大

　　应对国际金融危机以来，地方政府举债融资是否失控？

　　这些年累积形成的债务资金究竟流向哪里，产生了什么作用？

　　未来的债务风险到底有多大？

　　10.7万亿元地方政府性债务规模，已浮出水面，但后续的疑问仍需作出进一步的回答。

　　应对国际金融危机以来，地方政府举债融资是否失控？可以从以下两方面来看：

　　首先，从债务规模分年度变化情况看，自1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展呈逐年增长态势。其中，1998年和2009年债务余额上涨较快，分别比上年增长48.20%和61.92%。上述数据的变化，与应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机直接相关。不过，到了2010年，债务余额虽比上年增长18.86%，增速却下降了43.06个百分点。在应对危机的年份，地方政府性债务余额显著增长，随后增速明显回落。这一变化趋势表明，地方政府性债务余额的增减变化，始终都在国家宏观政策的调控之下，并没有像有人担心的那样出现失控之势。

　　其次，从2010年底地方政府性债务余额构成看，有51.15%共计54816.11亿元，是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。其中，2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。考虑到早在1981年至1996年间，省级政府(含计划单列市)和市、县级政府就已分别集中举借债务的现实，我们就不能简单片面地认为地方政府性债务是为了应对国际金融危机才产生的。

　　关于债务资金的用途与流向，则可以从以下三个方面来看：

　　一是地方政府性债务资金为应对危机和抗击自然灾害提供了重要支持。比如，为应对1998年和2008年的亚洲金融危机、国际金融危机，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为迅速遏制经济增速下滑趋势，有力推动经济发展，提供了重要的资金保障。再比如，汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建顺利展开，取得了3年目标任务两年基本完成的巨大成就。

　　二是地方政府性债务资金为推动民生改善和生态环境保护提供了重要支撑。截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。

　　三是地方政府性债务资金为保障经济社会的持续发展打下了基础。截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善，为“十二五”及今后一个时期经济社会发展增强了后劲。

　　关于10.7万亿元地方政府性债务风险问题，也可以从以下三个方面作进一步的观察和分析：

　　首先，从地方政府负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，也就是债务率看，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，即使把负有担保责任的或有债务全部加进来，债务率也仅为70.45%，低于100%的国际警戒线。

　　其次，从逾期债务率看，30多年来，地方政府性债务逾期债务率一直处于较低水平。2010年地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务的逾期债务率分别为2.23%和1.28%，低于10%的水平，处于安全区内。

　　最后，从地方政府性债务偿债比重的年度分布看，在2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。从数字上看，今明两年是还债高峰。来自有关部门的分析结果显示，由于一些发达地区经济发展强劲，财政能力较强，负债水平适度，基本不存在债务风险；而其他地区除财政收入外，地方政府拥有较多固定资产、土地、自然资源等可变现资产，完全可通过变现资产，增强偿债能力；确有一些地区和行业存在债务规模较大、债务负担较重的问题，但个别单位出现的偿债困难或风险隐患并未构成系统性或全局性的风险。如果把负债与由此形成的资产联系起来还可以发现，有相当部分项目已产生稳定确切的现金流，本身具有自偿性，同时也形成了大量优质资产，为今后发展打下了基础。尤其是考虑到我国经济正处于高速发展阶段，已经投入的基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，从这个意义上说，当前和今后一个时期，有效化解地方政府性债务风险的回旋余地还是很大的。

　　一些海外投资银行机构也看到了这一点。不久前，摩根大通发布的一份报告认为，中国政府不会有大的违约问题，尤其考虑到过去3年政府财政收入以年均17.5%的速度增长，外汇储备约相当于GDP的一半，而且公共部门仍持有国内的大部分资产。摩根大通报告称，“十二五”时期，城市化和公共部门引导的投资仍是主题。因此，中央政府有很强的动力妥善解决当前的地方政府性债务问题，以此来保证下一轮重大政府投资项目的顺利进行。

　　由此可见，当前既不应夸大“地方债”的风险，更不必为此杞人忧天。吕立勤 马志刚 赵晓强 刘畅