上海黄浦区夜色中的豫园,上海宣布,黄浦区、卢湾区两区建制撤销,将设立新的黄浦区。(资料图片)图/CFP
2010年7月1日,坊间流传多年的北京城四区合并一事,经国务院正式批复,终成事实。
在此前后,天津、重庆、深圳、厦门、沈阳、上海等多座城市均启动了行政区划调整的相关方案。一时间,行政区划调整这一关系到一座城市命运的政治手段,受到社会各界广泛关注。
于北京而言,城四区合并为两区或许仅仅是首都行政区划调整的先行者,按照北京市政协常委会去年提出的相关建议,亦庄、中关村以及石景山门头沟这三个区域的行政资源整合可能性,同样引人关注,令人期待。
北京区划调整的步子,会迈得更大吗?
城区合并6年磨一剑
“这种事是最得罪人的,谁愿意做呀。”一名政府官员称,各区都形成了稳定、合理的结构,如果没有重大的发展阻碍和强有力的动因,这样的调整显然难以进行。
“城四区合并为两区”的行政区划方案获批前夕,2010年6月9日,市政协常委会审议通过了“关于编制北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的若干建议”。建议案对北京新的行政架构进行了四大改革设想,坊间认为,这或许是市级决策层的投石问路之举。
“将东城、西城、崇文、宣武四个城区合并为两个中心城区。”这是政协提出的第一个设想,也是最大胆的一个设想。
据了解,早在王岐山任北京市市长的时候,就曾经提出过这样的设想,与之不同的是,当时的方案是将四个中心城区合并为一个。
曾经就职于北京市委市政府的工作人员也证实,当时的北京不具备行政调整的先决条件,奥运会、国庆等大型活动需要稳定各方并全力以赴,区划调整显然也要服从于这个大局,显然时机不成熟。因此这一方案2004年提出后整整被搁置6年。有熟悉北京体制沿革的学者认为,“酝酿时间较久的另一个原因是这样的大手笔尚存在一些难题”。首要的一个问题是行政区划调整之后,富余行政人员的安置问题。
“这种事是最得罪人的,谁愿意做呀。”一名政府官员称,1958年,四个中心城区正式构建,此后半个多世纪,各区形成了稳定、合理的政府结构,如果没有重大的发展阻碍和强有力的动因,这样的调整显然难以进行。
城区聚散与城市发展
实际上,在城市化高速发展的今天,不仅仅是北京,谋求经济社会二度飞跃的多座城市,都将行政区划调整看做必须迎接的一次契机。
调整方案短时间内便尘埃落定。四区合并成两区后,北京的行政区划缩减为14区2县。
“此方案有合理的地方,也有不合理的地方,原城四区功能性质一样,合并后更加强了其政治文化服务的功能,但对原城四区的发展并没有提供更强的动力和更广阔的空间。首先是人口疏散的问题,还有功能协同发展的问题。”原北京市社科院经济所所长(现北京市社科院副院长)赵弘此前接受本报记者采访时如是说。
尽管城四区合并成两区已成既定事实,但赵弘仍略有遗憾。他在此前接受本报采访时提出了一个更大胆的设想:“借鉴成都的经验,更好的方案应是将城市功能核心区与功能拓展区进行整合,混合划区。”
比如原东城,如果能和朝阳进行整合,协调发展,不但可以做强CBD,地域辽阔的朝阳还可以使原东城的拆迁问题得到顺利的解决。
“如果只是城四区的简单合并,并没有给老城区以足够的拓展空间。那合成两个中心城区就更没有必要了,合成一个中心城更科学。”赵弘说。
无论成效如何,包括赵弘在内的许多专家的一个共识是,北京的发展到了这个阶段,如果没有体制上的创新,发展是会受到局限的。
实际上,在城市化高速发展的今天,不仅仅是北京,谋求经济社会二度飞跃的多座城市,都将行政区划调整看做必须迎接的一次契机。
呼吁亦庄“高配”领导
2010年2月,大兴区和亦庄的行政资源整合迈出了关键的一步,双方4名主要领导干部交叉任职。
对北京来说,城四区的调整迈出行政区划的第一步之后,社会各界开始将目光聚焦到市政协提及的其他三个改革设想之上。
市政协在建议案中还提出,在加快完成北京经济技术开发区12平方公里扩区的基础上,逐步将大兴区全境作为北京经济技术开发区的发展空间,实现开发区与大兴区体制统一。
2010年2月,大兴区和亦庄的行政资源整合迈出了关键的一步,双方4名主要领导干部交叉任职。
汪玉凯认为,交叉任职是北京市可以自行作出调整的过渡之举,部分解决了亦庄作为经济技术开发区受制于大兴、通州行政限制的弊端。
然而,两者资源整合4个月之际,政协在调研中便指出,从实际情况看,整合仍存在区级政府能否管好国家级开发区等问题的不同理解和认识。
亦庄开发区作为北京市唯一的国家级经济技术开发区,是同时享有国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重政策的经济区域。两区整合后,在一定程度上赋予了大兴区委、区政府重要的领导和管理职能,提升了大兴区管理、服务的积极性。
但另一方面,两区整合后开发区这一特殊的经济区域将由市直管变为大兴区的一部分,以前开发区各方面的工作直接对口市级相关部门,重大事项由市级统筹协调,现在要在区级政府协调,不仅会影响建设发展速度,也容易引起外界的误解。
因此,像中关村一样高配领导被专家和政协共同视为解决问题的办法之一。
汪玉凯认为,位居市委常委的赵凤桐任海淀区区委书记兼任中关村科技园区管理委员会党组书记,他可以更有效地与市级、国家有关部门沟通协调。
望中国第四区落户北京
只有亦庄单独成区,自主掌握行政权力,才能切实解决其发展的局限。但是,这一问题,北京没有自主权,需要报国务院批准。
亦庄和大兴4位领导的交叉任职被张可云看成无奈之举。“这种交叉任职是治标不治本,并不能解决行政体制上的实质弊端。”
“只有亦庄单独成区,自主掌握行政权力,才能切实解决其发展的局限。但是,这一问题,北京没有自主权,需要报国务院批准,因此,交叉任职只能是过渡时期的无奈之举。”张可云表示。
汪玉凯并不赞同这种说法,“12平方公里单独城区,并不能给亦庄未来的发展打开大门”。比如上海的浦东新区,地域面积是上海的五分之一,产值是整个上海的四分之一,航运中心、国际金融中心、保税区都在浦东,发展空间相当巨大。汪玉凯认为,作为国家级开发区,亦庄的腹地必须得到保证,才能为发展提供助力。
汪玉凯强调,亦庄问题和中关村一样,作为北京经济产业、高新技术的领航员,是代表国家的核心竞争力到国际上争高低的,因此必须得到高度的重视和认真的研究。
汪玉凯提出,随着上海浦东新区、天津滨海新区被国务院批准为副省级区,重庆两江新区也在一年前正式挂牌成立,被誉为中国第三区。而目前,全国只有4个直辖市,北京、天津、上海、重庆,而其中3个直辖市都有了副省级区,只有北京缺位。
由此,汪玉凯称:“高配领导仅仅是第一步,整个架构也应该高配,那亦庄或中关村能不能步子再迈大一点,经过行政区划整合而成为中国第四区呢?”
石景山门头沟备受瞩目
石景山和门头沟的面积都不大,作为西部的生态涵养区,没有实力与南部、东部、北部区域抗衡,联合发展或许可以形成合力,同时降低行政成本。
政协给出的第四个大胆设想是,利用首都涉钢产业搬迁调整后腾出的土地资源,合并石景山和门头沟两区,整合石景山和门头沟两区,整合石景山和门头沟新城城市建设、基础设施、公共服务等各类规划,结合永定河流域治理,形成西部高端功能区和新的经济增长极。
有专家认为,石景山和门头沟的面积都不大,作为西部的生态涵养区,没有实力与南部、东部、北部区域抗衡,联合发展或许可以形成合力,同时降低行政成本。
但也有专家认为,两个区域合并以后的意义不是很大,如果能加上西城就有实质性意义了。不仅可以靠西城的金融实力带动西部的发展,也可以为西城的功能拓展提供地域支持。
纵观首都行政区划的路径,可以看到的是,城四区合并为两区、亦庄与大兴的行政资源整合尝试似乎正扮演着改革先行者的角色。如专家所言,北京的发展已经到了关键的节点,突破行政体制限制的其他尝试正在各方的助推下奔跑在路上。孙乾
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