把握改革战略机遇期加强改革顶层设计———“改革的新形势与顶层设计”座谈会综述

    □方栓喜 倪建伟 张飞

    2011年6月18日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办“改革的新形势与顶层设计”座谈会。来自国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济体制改革研究会、清华大学、中国政法大学等单位的专家学者参加了座谈会。

    一、改革进入历史转折期与历史机遇期，改革攻坚需要加强改革顶层设计

    “十二五”时期是改革的历史转折期。有专家认为，新时期改革的对象与内容都发生了重大转变。最早的改革是针对计划经济体制，目的是建立社会主义市场经济体制。在改革探索中所形成的体制机制主要突出经济总量增长。这套体制机制曾被认为是中国改革成功的“密码”所在，但与新时期经济发展方式转变的要求已不相适应。“十二五”改革重在为经济发展方式转变开辟道路。

    “十二五”时期是改革的历史机遇期。有专家认为，如果能够顺利推进改革，在转变经济发展方式上有重要突破，我国完全可以通过10年左右的努力，实现由中上收入国家向高收入国家的历史性跨越；相反，如果改革推进不顺利，经济社会领域的矛盾积累下来，我国也有可能陷入中等收入陷阱。

    改革进入“深水区”，改革的复杂性和难度增大。有专家指出，新时期相当多的改革已超出了经济体制改革范围，难以区分出是经济问题还是社会问题、政治问题。在利益多元化的今天，改革攻坚相当困难：改革共识的缺乏、改革动力的缺失问题严重；打着改革创新的旗号，扩张权力，既得利益膨胀不是个别现象；部门主导改革特征明显，“改革碎片化”的现象突出，某些改革流于形式。

    改革攻坚重在加强顶层设计。有专家认为，改革攻坚久攻不下的重要原因是改革在新形势下缺乏顶层设计。在特定历史条件下，“摸着石头过河”在推动社会主义市场经济体制建立、增强了综合国力中的历史性价值不能质疑，但随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，更需要通过加强改革顶层设计全面推进改革。

    二、改革顶层设计牵动经济发展方式转变全局

    有专家指出，所谓改革顶层设计就是适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，对整个国家的改革进行全面设计统筹规划，把改革真正提升到制度、体制、机制的建设层面，使得改革更具有可操作性。当前需要以更大的决心和勇气来推进改革，也需要制订理性务实的改革路线图。

    改变粗放型经济增长方式需要加强改革顶层设计。有专家指出，粗放型经济增长方式与地方政府的投资冲动密切相关。加强改革顶层设计，改变中央地方关系，才有条件改变粗放型经济增长方式。

    形成消费主导的新格局需要加强改革顶层设计。有专家指出，收入分配制度改革是扩大国内消费需求，实现经济结构战略性调整的关键。但收入分配体制改革涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡地区行业利益的重大调整，涉及地方和中央利益的重大调整，这样的改革单靠地方和部门层面的探索，很难有实际性进展。

    形成服务业主导的新格局需要加强改革顶层设计。有专家认为，我国服务业发展受制于人口城市化发展滞后。形成服务业主导的新格局重在推动两亿多农民工的市民化。但农民工市民化，涉及土地制度、户籍制度，涉及跨省区基本公共服务的对接。没有中央层面的顶层设计，改革在地方层面难以有大的进展。

    三、改革顶层设计需要着眼于解决经济社会发展中的中长期战略问题

    与会专家认为，改革顶层设计需要有前瞻性，应更加注重解决中长期的战略问题。比如目前的通货膨胀问题深层次的原因在于经济效率不高，需要从中长期体制安排上进一步解决经济效率不高的问题。另一方面，我国当前收入分配差距拉大的问题十分突出，也需要从中长期体制安排上解决公平问题。

    系统地解决产权问题。有专家认为，我国产权改革的问题远未结束。包括土地产权、资源产权、环境产权、劳动力产权等多方面的产权改革仍需要进一步推进，这样才能解决经济发展方式转变的深层次问题。

    加快国有垄断行业改革。有专家指出，国有垄断行业的改革是在公共产品短缺的背景下推进的，要把更多的国有资本配置的公益性领域，使国有资本在克服公共产品短缺上扮演重要角色。有专家建议，成立四大国资委，即企业、金融、土地资源、文化遗产国资委，进行全面的国有经济战略性调整，让国有资本逐步从一般性竞争领域退出。

    加快中央地方财税关系改革。有专家认为，分税制改革导致地方政府手上没权，财力又匮乏，不得不寻找其他有政策资源，进而形成诸如土地财政等问题。新一轮财政体制改革要把修改《预算法》作为重点，着力解决地方和中央如何在财政上分权的问题。

    加快社会管理体制创新。有专家认为，化解社会矛盾，实现社会稳定和谐既是改革成功的前提，也是新时期改革的重大任务。应当把扩大中等收入群体作为改革的重要目标，实现基本公共服务均等化，建立利益表达机制。社会管理体制创新的关键是政府转型，正确处理好政府、市场、社会的关系，建设公共服务型政府。

    四、加强改革顶层设计需要在完善改革工作机制和推进方式上下功夫

    与会专家认为，过去30多年改革推进的重要经验是重视改革工作机制和推进方式的完善。比如建立了国家经济体制改革委员会相关的工作机制，比如采取了先农村后城市、先增量后存量的改革推进方式。

    在中央层面建立权威性、利益超脱的改革协调机制。有专家认为，今后5－10年，改革的任务极其繁重，既要增加改革的动力，又要减少改革的阻力。在中央层面建立改革协调机制，可以有效克服部门主导改革的弊端，突破既得利益掣肘改革的局面。

    加强改革程序性立法。有专家指出，新时期改革需要重视改革程序本身的规范性和合法性，注重通过立法推进改革。

    建立改革的社会参与机制。有专家认为，建立改革的社会参与机制是协调好利益关系的重要途径，也是形成改革社会共识的重要条件。应当建立起规范的改革社会参与机制，对重大改革进行公开的社会讨论和辩论，建立完善的政策制定和立法质询程序。

    促进改革社会基本共识的形成。有专家认为，新时期应当加强改革理论创新，在全党全国掀起像改革初期那样关心支持改革、热心参与改革的共识和行动，形成有利于全民深入改革的氛围。