参与改革的部门成为最大阻力

   应该说，中央调整收入分配改革方向已经明确，目标是实现公平分配，缩小差距。但真正推动起来步履维艰，因为改革涉及到现有利益格局的重构。

    而且有官方智囊甚至认为，“改革最大的阻力是推动改革的方式。”实际上，参与改革的部门本身就是阻力。

    “收入分配改革方案年底能否出台现在很难说，即使出台我认为它也解决不了根本性问题。”一位多次参与讨论《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(即收入分配改革方案)起草工作的官方智囊有些悲观。

    他对记者说，自己担心该方案很可能最后要以失望告终。

    这大概是一个糟糕的消息。

    这个2004年已经启动，2007年-2009年间前后举行了6次征求意见讨论会的草案，由国家发改委牵头、多部门参与制订。今年3月曾上报国务院，后被退回，目前仍在修改过程中。日前，全国人大财经委在国民收入分配问题专题调研报告中提出，尽快出台收入分配改革方案。

    方案的制订一直在秘密进行，然而，从各方面透露出来的有限信息看，改革的推动步履维艰。

现有方案的三个局限

    “现在面临的问题太多了。有利益规范的问题，利益的调整问题，还有细节怎么落实的问题等等。”一位不愿具名的知情者透露。“方案的改革思路基本上是碰到什么问题来解决什么问题，哪儿鼓包了就把哪儿压一压，都只是一些治标不治本的内容，一种短期行为，而不是从一个长远的角度把这个问题先考虑得很清楚，然后再一步一步地去做。”

    上述官方智囊指出，这个方案存在很大的局限性：首先，名为“收入分配调节的指导意见及实施细则”，局限于政府“收入分配调节”，而没有全面体现收入分配改革的总体思路。其次，方案的内容主要包括增加农民收入、增加对低收入居民的扶持、提高工资性收入、调节个人所得税，局限于针对现实突出问题提出解决措施，在没有对现有国民收入分配基本格局作实质性突破的前提下，侧重于通过财政、税收手段调节再分配关系。再者，方案重点是调节居民收入分配差距，对政府、企业、居民之间的收入差距，只是在提高工资性收入方面有间接体现。对垄断行业与一般性竞争行业之间、国有企业与民营企业之间的收入差距问题则基本没有涉及。

    在他看来，这与温家宝总理今年在政府工作报告提出的“调整国民收入分配格局”大思路相距甚远。“这个格局里，各个主体调整他们之间的关系，就不是现在所说的简单的‘调低、扩中、压高’的问题。我理解的国民收入分配格局，包括政府、企业、居民之间，城乡之间，国企和民企之间，低收入和高收入之间等等。现在的这个方案只是局限在居民之间，不触及政府、企业的利益，居民的收入怎么提高呢？”他认为，改变这样繁杂、扭曲的收入分配格局，靠现在这个方案太单薄了，这么小的方案根本承载不了这么大的社会主题。“说白了就是小马拉大车，是拉不动的。”

    中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为：如果不能推进财税体制改革和政府管理体制改革，不能从制度上解决导致腐败和灰色收入大量产生的问题，而只把注意力集中在调整工资这类问题上，就难以触及收入分配问题的核心，解决不了实质性问题。“我认为，方案一定要解决以下这几个问题：大的方向一定要知道应该改什么？民众希望改什么？从社会发展需要应该改什么？从这个角度看，目前这个具体方案还存在很多遗漏。”上述知情者对记者说。

    很多意见没有听进去——— 这几乎是众多接受采访的学者们共同的牢骚。

高管“限薪令”有实效吗

    应该说，中央调整收入分配改革方向已经明确，目标是实现公平分配，缩小差距。但真正推动起来步履维艰，因为改革涉及到现有利益格局的重构。

    “虽然艰难，但我们还是正在一点一点地推动。”人保部一位官员向记者表示，无论是央企高管的薪酬制度，还是正在研究的分别针对机关、事业单位和企业出台具体的工资收入分配改革措施，以及将研究出台的国有企业工资总额管理办法、《工资条例》等等，都是新一轮收入分配改革的核心问题。
    但单兵突进的改革在学者们看来凸显无力。

    “改革，尤其是收入分配这样综合性的改革，不是某一个方面的单兵突进的改革，单兵突进的改革可能会解决一些问题，但是解决不了根本性的问题和深层次的问题。”国家行政学院教授竹立家可谓一针见血。

    这种无力在央企高管“限薪令”上尤为明显。

    2009年9月16日人保部等六部门联合出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。这也是中国政府首次对所有行业央企发出高管“限薪令”。在这份文件里规定，央企高管基本年薪与上年度央企在岗职工平均工资“相联系”。

    “这份文件事实上也限制不了什么东西，里面可操作性的东西也不是很多。垄断这个问题如果不解决，垄断工资的分配问题是解决不了的。”上述官方智囊表示。他们通过调研发现，央企高管限薪，往往是上有政策，下有对策。有的高管原来就很高，要往下降不太可能，只是说不能让他再高了。而那些原来不是很高的，现在既然规定了处罚标准，他可能就想着还有机会往上提高了。他们总能从政策中找到对自己有利的部分。

    “工资、收入以及国企高管的这个消费那个消费，他都可以通过各种手段规避的。事实上你说他拿了多少，那都是说不清楚的。别人可能认为他多拿了，但你到企业去一查，都符合规定。而事实上他享受的远远不只这些。”

    而且，第一，没有说清楚应该拿多少，第二，没有说清楚拿了不该拿的怎么办？第三，从什么渠道能统计出来拿了不该拿的？这三个根本问题到现在没有解决，且普遍存在于国企高管、机关事业单位中。

    该知情者分析：这涉及到一个深层次问题——— 到目前为止，我们所有的统计信息，所有的基础数据，不是说不真实，至少是不完全真实。越是涉及到财政方面的或是财政拨款有关的，或者是有权力的、能够享受到福利好处的，越是统计信息不完整，不透明，不规范。

    “为什么收入分配改革在我们国家推行这么难？难就难在这一点上。”

    相关调研组下去这些单位调研的时候很难摸清底细，因为很不规范。他们发现，每个人的收入都很复杂，在工资表上的收入之外，往往还有灰色收入。

    “现在有人说地方公务员收入低，我就不很赞同，只看工资表，他的收入是不高，但若将灰色收入算在内那就绝对不低。”一位调研人员说，我们国家某些领域的福利你都能想象得到，但就是难以从现有的统计渠道里得到这些信息。

    “很早我就提了要建立一个透明的收入调查制度，但收入调查制度根本没有建立起来。如果这个调查制度不出来、工资制度不规范，判断就有问题、决策上肯定也会出问题。”该官方智囊很担忧。

改革部门本身就是阻力？

    几乎每个人都在问，收入分配改革的最大阻力是什么？有人说是既得利益群体，有人说是城乡二元体制，也有人说是行业垄断。“都对，这些都是阻力。但是，我认为，改革最大的阻力是推动改革的方式。”上述官方智囊甚至这样认为——— 实际上，参与改革的部门本身就是阻力。

    收入分配改革是由发改委牵头、多部门参与的方式下进行的。他对“由一部门牵头、多部门参与”的改革模式非常反对。

    他认为，收入分配改革方案迟迟不能公诸于众，很大原因就在于这种模式下部门之间的利益较量。

    在部门分割的体制下，部门之间缺乏规范的磋商沟通机制，牵头部门往往需要付出极大协调成本，加上部门之间利益的博弈，改革方案的出台极其困难。“它太倚重于一个部门，这些部门协调起来非常困难，协调就是要达成一个共识，结果是那个牵头部门已经非常疲惫。”他指出，改革的历史经验表明，越是宏大的改革主题，越是从枝节入手，结果是宏大的改革思路碎片化，碎片之间盘根错节、相互掣肘，最终宏大的改革思路难以实现。

    然而，这恰恰是我们国家政策制订中，最常用的模式。这种模式下，每个部门往往都只从自己的角度去考虑。

    他举例，比如，在调整利益结构分配时有人提出，垄断行业现在都是国企，超额利润要回归社会，因此国企要提高上缴的利润到50%。但国资委就不干，它要维护国企的利益。
    以此逻辑：政府在收入分配改革的总体框架设计上，要从部门职能中超脱出来，从全局的视角考虑，才不会出现制度和政策相互掣肘。“中央要有进一步深化改革的决心，有勇气打破垄断，这是最关键的。”

    国家行政学院教授汪玉凯也在呼吁，中央决策层应当要下决心，敢于触动利益集团，才可能从根本上改变不合理的收入分配整体格局。“但实际上是部门利益在主导我们的整个政府治理过程。”“现在看来，方案最后的结果可能是：各部门是相对满意的，但老百姓可能不会满意。”知情者猜测。“我们要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他们的意见有没有被听到？他说的话起不起作用，能不能影响到决策？通过什么方式，能让他们的意见被听到？”

    这些都是问题。“几个部门相对满意，社会不满意，这叫什么公共政策？我们是要平衡部门间的利益还是要平衡社会的利益，这是一个最根本的东西。”国家行政学院教授竹立家认为，最大的问题是我们是不是有一个程序公正的政策制定过程？我们的工资方案是不是应该在社会上广泛征求各个不同阶层的意见？是不是保证老百姓的参与权、表达权和知情权？

    他最后提醒：很多人利用改革谋取个人、部门的利益，收入分配改革就有这种倾向。■《中国经济周刊》