“总理太累了”

    采访中，《瞭望》新闻周刊发现，现行国务院议事协调机构共设置了29个，其中，类似国家能源委这样以温家宝总理为主任或组长的国务院议事协调机构，有7个，除能源委外，包括国家国防动员委员会、国家科技教育领导小组、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家信息化领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。据悉，温总理曾一度担任多个议事协调机构的负责人。

    因此，当得知温总理担任国家能源委主任的消息后，除了为国家能源工作机构规格升格而欣慰之外，熊文钊深深感到，“总理太累了。”这位政府机构改革研究学者告诉本刊记者，许多行政管理工作之所以要设立国务院层面的议事协调机构，就是因为部门公务关系协调难度太大，“一方面说明领导的确高度重视，另一方面说明部门小而多、职能不协调，国务院首长任主任也说明难度大。如果长期靠总理主持这么多、这么复杂的部长会议来协调和处理问题，人为因素太多，协调成本太高，长期看不但效率较低而且难以持久。”

    目前，国务院组成部门有28个部委（署、行），特设机构1个，直属机构18个，办事机构6个，部委（办）管理的国家局13个，直属事业单位14个，国务院议事协调机构和临时机构29个。熊文钊认为，由于政府机构职能划分不尽合理，职能交叉和互相扯皮的的情形不时出现，因此不断要求国务院层面设立议事协调机构和临时机构。

    “这种局面不仅难以遏制，而且还有继续发展蔓延之势。”在他看来，议事协调机构和临时机构不断增加，“究其原因，政府部门太多，而且政府部门职能交叉的原因首当其冲。由于部门与部门之间职责权限划分不尽合理，造成事权与责任脱节，协调性事务人为增多。”因此，长期看，仍然必须“探索实行职能有机统一的大部门体制。”

    “一旦大部门体制真正建立起来，能源主管职责权限清楚，就能建立法律基础上的公务协助关系。比如主管部门主管的事，与其他部门有关系的，如果需要其配合而没有配合，所涉部门就得负法律责任。”熊文钊指出，“不用扯皮，不用请客吃饭，不用高层领导事事出面将大大减少很多成本。”

  反思机构改革“半程跑”

    国家能源局局长张国宝曾于2009年初表示，国家能源局要掌管全国能源工作，但缺乏实施行业管理的手段和资源。张国宝主持能源局工作一年后作出如此表述，一定程度上说明2008年机构改革没有完全达到预想。

    以能源管理体制来看，尽管从国家能源局的职责划分应该是比较明确，但与能源管理体制改革相对应的法律法规没有出台，有关配套改革措施有待明确。国家能源局要“实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理”，但“如何管理”？需不需要把分散在各部委的能源管理职能集中起来统一管理？能源管理的法制依据《能源法》何时出台？如此等等，都是未解问题。

    而且，我国大型能源企业，无论是中石油、中石化、中海油这样的石油巨头，还是国家电网、南方电网和五大发电集团这样的“电老虎”，以及神华、中煤等煤炭航母，乃至中核、中广核等核电巨擘，多为“副部级”。而作为能源管理部门的国家能源局，被“定位”为由国家发改委管理的“副部级”单位。这样的能源管理体制，一开始就暗含着体制摩擦的隐患。

    熊文钊认为，其他类似的机构改革尽管有大部制的考虑，但在实际运行中还是走了样。比如，交通运输，现在是五种运输途径、四个部门管理，“民航和公路关系不是太大，结果整合在一起，未能抓住职能有机统一的大部门制的本质。”再比如，劳动就业是社会保障的基础，社会保障是农村城乡一体化。现在，农村社会保障在民政部，城市社会保障在社会保障部，应该对此整合，“而不应该把国家公务员管理放在人力资源部，全世界都没有这样的政府部门，这是一个企业的名称？而且公务员管理和劳动社会保障，各自考虑的问题完全不同，放在一起很难想象是增强还是削弱了社会保障。”

    熊文钊告诉本刊记者，十七大报告对机构改革强调“探索”，也就是说要分析透彻、看清问题，不要求马上实施，“现在回头来看，2008年3月的机构改革有点着急。”当然，大部制改革之所以难，另一个重要原因就是部门利益阻碍。“以前工人下岗都没有发生大的震荡，现在一改到自己头上就搞不动了？”他最后说，应该站在科学发展观和国家长远利益的角度，坚决清除机构改革中的人为因素，“我们的公共成本太大了。”文/《瞭望》新闻周刊记者王健君尚前名     实习生刘洋王子鸢