税制改革向何处去?专家：从企业为主转向个人为重

(原标题：税制改革向何处去?从企业为主转向个人为重)

5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)，明确提出“深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重”，这意味着我国税收将从企业负担为主逐步转向个人负担为重。

改革方向：完善直接税制度并逐步提高其比重，从重企业到重个人

所谓“直接税”，通常是指税负不能转嫁，由纳税人直接负担的税收，包括个人所得税、企业所得税等所得税和房产税、车船税等财产税。与之相对，“间接税”是指纳税人能够将税负转嫁给他人负担的税收，比如增值税、消费税和关税等。

自1994年税制改革以来，我国长期是以间接税为主体的税制结构。这一结构存在诸多问题，比如不公平，中低收入者承担的税负比高收入者更高。举个例子，隔壁老王每月收入1000元，用于吃饭消费500元，吃饭消费占收入比重为50%;某公司高管王先生每月收入10万元，用于吃饭消费5000元，吃饭消费占收入比重只有5%。由于增值税等间接税往往是比例税率，同样一个馒头对老王和王先生都是13%的增值税，隔壁老王在吃饭消费中负担的增值税占收入的比重要远高于王先生。因此，“边际消费倾向递减”的因素，使得中低收入者基本消费支出的税负高于高收入者，这显然不利于社会公平。

此外，间接税针对消费流量征税和比例税率的特点，使其与经济发展同步上升或下降，财政抗风险能力较低。而累进税率的所得税和针对存量课征的财产税，则具有更强的“自动稳定器”功能。

所以，税制改革要完善直接税制度并逐步提高其比重。由于增值税、消费税、关税等间接税，大多直接向企业征收(虽然最终会转嫁给消费者个人承担);直接向个人征收的税种，只有个人所得税和房产税、车船税、车辆购置税、印花税等税种中的一部分。我国税收80%以上来源于企业，呈现“重企业、轻个人”的特点，由此导致企业税负偏重。下一阶段，要通过优化个人所得税制度和推进房地产税立法提高直接税比重，这意味着我国税负结构将从以企业为主向以个人为重转变。

后移部分品目消费税征收环节，使消费者近距离接触消费税

《意见》提出，要“研究将部分品目消费税征收环节后移”。现行消费税的15个税目，绝大多数都是在生产或进口环节征税，这一征收模式与过去的征管水平相适应，但带来了大量的税收流失，征管技术进步使得征收环节后移至零售或批发环节成为可能。

事实上，2019年《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》已经明确从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石开始试点征收环节后移，2020年3月则明确高档手表、贵重首饰和珠宝玉石消费税由进口环节后移至零售环节征收，拉开了改革的序幕。

对消费者而言，过去在商场里买高档手表，商家的售价里包含在生产环节对生产企业或进口环节对进口企业征收的消费税，商家一般不会也不必向消费者明示这一点，消费者对包含在价格中的消费税没有什么概念。但征收环节后移至零售环节之后，商家可以向消费者解释价格中包含20%的消费税，消费税将近距离直观地感受到消费税，税负从企业向个人转移，纳税人意识会因此不同。

设想一下，假如卷烟消费税从生产环节和批发环节征收统一后移至零售环节征收，你去超市买一包软中华，老板告诉你这烟里有接近70%的消费税，你什么感觉?你可能不敢抽了，就控烟而言，这可能比“吸烟有害健康”效果好得多。

建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度，促进公平

《意见》提出，要“建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度”。2018年的个人所得税改革，迈出了从分类征收向综合与分类相结合征收转变的第一步，将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四种所得，合并为综合所得按年汇总纳税，初步建立了综合与分类相结合的个人所得税制度。这一改革使绝大多数人税负明显降低，一定程度上减少了税收流失，促进了公平，但与真正完善的个人所得税制度相比仍有明显差距。

比如，改革并未解决富人群体个人所得税大量流失的问题，只在一定程度上堵塞了劳务报酬所得税流失的漏洞，使得依靠知识、技能获取较多劳务报酬的高知群体税负明显上升。而这一群体中年收入过百万的佼佼者，可能要面对45%的最高边际税率。但这些人，并不是真正意义上的富人，而恰恰是国家着力培育的中产阶级。受到新个税法“精准打击”的高知群体，必然会寻求降低税负的方法，而继续分类征收且税负明显降低的“经营所得”，刚好为他们指了一条明路，这将成为新个税法下税收流失的关键问题。

税收流失严重，是我国个人所得税比重较低(历年最高8.87%，2019年6.58%)的主要原因。提高直接税比重的关键之一，就是提高个人所得税比重。从长远来看，将经营所得纳入综合所得，并降低最高边际税率、简化级次，是减少个人所得税流失，提高个人所得税比重，实现“量能负担”、税负公平的必由之路。

稳妥推进房地产税立法，继续“难产”

《意见》提出要“稳妥推进房地产税立法”，表明房地产税立法继续“难产”。

公众对于房地产税关注颇多，却误解甚深。房产税不是什么新税种，1986年的《中华人民共和国房产税暂行条例》，明确规定征收房产税，只不过对于“个人所有非营业用的房产”免征，也就是说企业和商铺一直都要交房产税，而居民住宅免征房产税。

2011年1月28日，在上海和重庆开展的房产税试点就是针对居民自住房屋的房产税，但很遗憾，试点效果并未达到预期。2013年，十八届三中全会上明确提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”。这表明不再扩大试点，要先做好顶层设计，并且从“房产税”转变为“房地产税”，要把土地纳入制度框架一起考虑，对原有的房地产相关的税种进行系统改革。

此后，房地产税立法在各种现实困境的羁绊下艰难前行。2018年，全国两会上明确提出，“稳妥推进房地产税立法”;2019年，改革提速，两会上明确提出“稳步推进房地产税立法”。一字之差，从“妥”到“步”，表明房地产税立法已经到了讨论时机和步骤的关键阶段，房地产税呼之欲出。

然而，新冠肺炎疫情突然来袭，改革进程不得不根据现实情况进行调整，从“稳步”又退回到“稳妥”。作为提高直接税比重的关键，房地产税迟早要来，只会迟到，不会缺席。但作为直接向个人财产征收的税种，房地产税的税负痛苦比其他任何税种都要直接和强烈得多，立法改革必须要慎之又慎。疫情也给了大家宝贵的冷静思考的时间，重新审视围绕房地产税立法的分歧和争议，更加稳妥地研究论证，争取共识。

健全地方税体系，充实地方财力

“营改增”之后，地方政府缺失了最为重要的主体税种营业税，在经济下行压力加大、财政收入增长乏力的背景下，地方财力非常紧张。地方政府为开拓财源，往往依赖“卖地”、发债，甚至靠交警贴罚单“冲业绩”，不规范行为时有发生。

《意见》提出要“健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权”。路径有三：

一是将消费税等中央税转变为地方税或中央、地方共享税，征收环节后移将为消费税转为地方税创造条件;

二是提高共享税地方分享比例，比如个人所得税目前地方分享40%，有提升空间;

三是立法开征房地产税，逐步培育成为地方税体系的重要支撑。

这恰好与上文的改革路径一一对应，表明这是一场方向明确、路径清晰的系统改革。

历经“营改增”和史上最大规模的减税降费之后，我国将进入以直接税为重点的改革轨道，税收负担将从以企业为主逐步转向以个人为重。而纳税人对于直接从腰包里拿钱的直接税的税负感知，要比间接税强烈得多。这意味着，未来改革将会唤醒民众的纳税人意识，在更大范围内引发关于税收的讨论、碰撞，推进税收治理现代化的进程。

(作者葛玉御为上海国家会计学院教师，经济学博士)