财税体制改革40年的经验与启示(纪念改革开放四十周年)

中国的改革开放从经济体制改革起步，逐步扩展为覆盖经济、政治、文化、社会和生态文明各领域的全面深化改革。40年来的中国财税体制改革，正是顺应这一改革大潮，逐步向与社会主义市场经济体制和国家治理体系、治理能力现代化相匹配的财税体制演化的过程。

改革起点：“非公共性”的财税体制及运行格局

我国财税体制改革是从传统计划经济体制下的“非公共性”财税体制及运行格局起步的。对于那一时期的财税运行格局，尽管可以从不同角度加以归结，但按照收入——钱从哪里来、支出——钱向何处去、政策——收支安排所体现的目的这三条基本线索，可以将其概括为：财政收入主要来自于国有部门——“取自家之财”;财政支出主要投向国有部门——“办自家之事”;财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”——发展和壮大国有经济。

财税运行格局之所以是上述样子，同那一时期经济所有制构成的单一化以及城乡二元体制直接相关。作为单一公有制经济的直接反映，至少在表象上，那一时期的国内生产总值几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门。作为经济社会制度的重要组成部分，那一时期的财税体制自然建立在“二元”基础上——在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是：

——国有制财政。以所有制性质分界，财政收支活动主要在国有部门系统内部完成。非国有部门则或是游离于财政覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——城市财政。以城乡分界，财政收支活动主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——生产建设财政。以财政支出性质分界，财政支出活动主要围绕生产建设领域进行。至于非生产性或非建设性支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。

换言之，“二元”财税体制所覆盖的范围不是全面的，而是有选择的;所提供的财政待遇不是一视同仁的，而是有厚有薄的;财政支出投向不是着眼于整个公共服务领域的，而是偏重于生产建设的。有选择而非全面的财政覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财政待遇，偏重于生产建设而非整个公共服务领域，如此的财税体制以及作为其结果的财税运行格局，更多体现的是区别性而非公共性。

推进“财政公共化”：构建公共财政体制框架

始自1978年的经济体制改革，方向是推进市场化改革、建立健全社会主义市场经济体制。经济市场化的改革进程，首先带来的是经济所有制构成的多元化，国内生产总值从几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门，转变为来源于多种所有制经济部门的共同创造。这一影响传递到财税运行格局上，就是财政收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。财政收入来源的公共化自然会推动并决定财政支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。财政收支的公共化又进一步催生了财政政策取向的公共化——由“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”。

呈现在财税运行格局上的这些变化，当然是在财税体制回归公共性的变革过程中发生的。这是一个以“财政公共化”顺应社会主义市场经济体制发展以及城乡一体化发展的过程：

——从国有制财政走向多种所有制财政。财政覆盖范围不再以所有制分界，而是跃出国有部门局限，延伸至包括公有制经济和非公有制经济在内的多种所有制部门。

——从城市财政走向城乡一体化财政。财政覆盖范围不再以城乡分界，而是跃出城市区域局限，延伸至包括城市和农村在内的所有地方和所有社会成员。

——从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出投向不再偏重于生产建设事项，而是跃出生产建设支出局限，延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等众多公共服务事项。

由“国有制财政+城市财政+生产建设财政”向“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”的变革，便是财政覆盖范围不断拓展并逐步实行无差别待遇的过程。在这个过程中所日益彰显的，正是财政与生俱来的本质属性——公共性。

正是在这样的背景下，不仅催生了公共财政的概念以及相关实践，而且作为市场化改革进程中财税体制改革“阶段性”目标的构建公共财政体制框架，也从1998年开始进入人们的视野。随之，包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有财税体制改革线索和财税体制改革事项，都被归结于这条主线索、涵盖于这一总目标。2003年，在初步建立起公共财政体制框架的基础上，党中央又推出了一系列旨在进一步健全和完善公共财政体制的改革举措。

走向“财政现代化”：建立现代财政制度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，引领着新时代全面深化改革更为波澜壮阔的航程。作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等各领域改革和改进联动集成的全面深化改革，其总目标锁定于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

这一变化带给财税体制改革最为深刻的影响，就是财政由一个经济范畴跃升为一个国家治理范畴，财税体制由经济体制的一个组成部分跃升为国家治理体系的一个组成部分。故而，跳出以往追随经济体制改革而定改革方案的思维范式，将财政与国家治理、财税体制与国家治理体系密切联系在一起，在国家治理的大棋局中谋划并推进财税体制改革，便成为顺理成章之事。于是，在财税体制改革方面，一系列大不同于以往的深刻变化出现了：

——从适应和匹配经济体制改革到适应和匹配全面深化改革。财税体制改革不再局限于适应和匹配社会主义市场经济体制要求，而同包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革在内的所有改革进程紧密对接，致力于适应和匹配各个领域的改革联动、适应和匹配改革的总体效果、适应和匹配推进国家治理现代化的总体目标。

——从立足于经济领域到立足于国家治理领域。财税体制改革不再局限于经济范畴、经济制度安排的简单思维，而是站在国家治理的高度，按照“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位，将财税体制作为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排加以构建。

——从追求“性质匹配”扩展至“现代化匹配”。财税体制改革不再局限于属性特征、单纯追求财税体制与社会主义市场经济的“性质匹配”，而是由属性特征扩展至时代特征，追求财税体制与国家治理体系和治理能力的“现代化匹配”，从现代财政文明出发，打造现代国家财政制度的一般形态——顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向、匹配中国国情的现代财政制度。

上述变化，标志着在初步实现“财政公共化”的基础上，与全面深化改革进程相伴随，我国财税体制改革进入了财政现代化的新阶段——建立现代财政制度。从这个意义上讲，建立现代财政制度同构建公共财政体制框架一脉相承，其实质是推进建立在财政公共化基础之上的财政现代化。

几点启示

梳理我国财税体制改革40年的基本脉络，可以得出如下启示。

财税体制改革牵一发而动全身，是重大而关键的基础性改革。只有在党的领导下推进财税体制改革，才能保证改革方向正确、改革思路清晰、改革举措科学、改革效果良好。

我国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体改革的一个重要组成部分，始终与整体改革捆绑在一起并服从、服务于整体改革的需要。在经济体制改革阶段如此，进入到全面深化改革新阶段也是这样。

40年来，财税体制改革事实上存在着一条上下贯通的主线索，这就是伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程，不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革：以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”，以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这是我们从这一适应性改革历程中可以获得的基本经验。

我国财税体制改革实践之所以总体上是成功的，从根本上说，是我们在立足我国国情的基础上，深刻认知并严格遵从了财税体制及其运行机制的客观规律，按照客观规律的要求谋划并推进改革。这些客观规律可以概括为：经济市场化必然带来财政公共化，国家治理现代化必然要求和决定着财政现代化;搞市场经济，就必须搞公共财政;推进国家治理现代化，就必须以建立现代财政制度作为基础和重要支柱。

随着中国特色社会主义进入新时代，全面推进以建立现代财政制度为标志的新时代财税体制改革更加紧迫。围绕新时代财税体制改革的焦点、难点和痛点打一场攻坚战势在必行。

站在新时代的历史起点上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入理解党的十八届三中全会和十九大关于财政与财税体制的全新定位以及深化财税体制改革的系统部署，可以将现代财政制度的基本特征作如下归结：财政成为国家治理的基础和重要支柱，财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说，财税职能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财税职能和作用格局，可以确认，进入新时代的中国财税体制改革任重而道远。

(作者为中国社会科学院副院长、学部委员)

高培勇