资源城市转型探路

　　政府首次公布了全国资源城市的界定和未来规划，并明确了262个资源型城市的名单

　　文/《财经国家周刊》记者 范若虹

　　2013年12月3日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(下称《规划》)，这是中国首次从官方角度界定了中国的资源型城市。

　　12月13日，《规划》牵头部门、国家发改委东北振兴司司长周建平接受了《财经国家周刊》记者的独家专访，并透露，发改委正在会同其他部委加紧推出资源型城市准备金制度和试点城市，并将在2014年出台针对四类城市的分类指导意见。

　　《规划》将资源型城市分为四类，即成长型、成熟型、衰退型和再生型城市，规划出台旨在警醒资源枯竭城市的“矿竭城衰”，更重要的是未雨绸缪，为解决资源型城市共同的“一业独大”，建立可持续发展的长效机制进行政策扶持。

　　中国政府逐步将“资源诅咒”这个发展经济学的命题纳入管理范畴，“最大的障碍就是各种力量的博弈。”周建平说。

　　准备金解困

　　2008年3月至2011年11月，国务院分三批界定了全国69座资源枯竭型城市，每年给予一定比例的中央财政资金支持其转型发展。截至2013年9月底，中央财政累计拨付给资源枯竭型城市的转移支付资金达631亿元。

　　中国科学院地理科学与资源环境研究所研究员张文忠，参与了《规划》方案起草，他告诉《财经国家周刊》记者，上述69个城市中，每个城市每年得到中央财政转移支付约1亿-3亿元，对于“积重难返”的资源枯竭型城市无疑是杯水车薪。

　　资金缺乏制约着资源城市的转型。早在2009年，发改委曾草拟《资源型城市可持续发展准备金管理试行办法》，扶持资源型城市转型。

　　周建平表示，目前发改委希望积极推动可持续发展准备金制度的建立。

　　按照初步的政策设计，可持续发展准备金，主要由资源型企业在税前按一定比例提取，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

　　接近政府决策层的人士透露，准备金制度的建立面临两大障碍：一是面向资源性产品征收准备金，将推高资源产品价格;二是准备金征收后由谁支配?企业和地方政府各执一辞。

　　企业认为环境破坏是历史问题，生态补偿、发展接续替代产业不应由当下的企业全部承担，准备金应由企业自己支配，地方政府不应插手;而地方政府则担心，准备金交由企业支配，在城市资源枯竭后企业移出，资源城市的生态改善和产业转型无法落实。

　　“问题核心就是动了一部分人的奶酪。”上述人士说，很多资源类企业都是大型国有企业，政府需要协调国资委在内的很多部门，难度很大。

　　“但决策层现在有了一定的思路。”上述人士补充说，“先进行试点”，准备金由地方政府和企业共同支配，具体支配比例由地方和企业协商决定。

　　周建平介绍，发改委正在依据《规划》的内容，抓紧制定针对四类资源型城市的分类指导意见，并有望在2014年出台。分类指导意见将对每类城市的发展方向和约束机制进行细化，并设计评价制度对每类城市进行考核。

　　周建平透露，2014年1月起，发改委、财政部等四部委，将以定量方式每年对衰退型城市的财政资金运用进行评估，如果财政资金运用不到位，资源型城市的资格可能被取消。该项评估结果还将作为地方干部考核任用的参考。

　　摸清家底

　　由于全国一直没有资源型城市的统计体系，在2011年以前，资源枯竭型城市主要依靠各地政府自己申报，再由相关部门政府部门依据标准筛选。

　　“‘先知先觉’的城市就去申报了。”原中国矿业联合会副秘书长胡魁说，有的城市还会为获批“资源枯竭型城市”的牌子庆祝一番。因为它不仅能带来中央的财政资金，也可以用来向各部委申请专项资金，甚至可以申请特殊政策用以招商。“地方城市对申请资源型城市积极性非常高。”胡魁说。

　　2001年8月，时任国务院副总理李岚清视察辽宁，阜新市向李岚清介绍了当地的情况，引起了李岚清对资源枯竭型城市的重视。

　　同年12月14日，国务院召开专题办公会议，将阜新市确定为全国首个资源枯竭型城市转型试点。经过12年的试点，阜新市仍未摘掉资源枯竭型城市的帽子。

　　此次《规划》公布的衰退型城市延续了原国务院界定的资源枯竭型城市，仅将盘锦和孝义转入再生型城市，资源枯竭型城市减少为67个，周建平表示，衰退型城市原则上不再增加。

　　胡魁对《规划》持肯定态度，“过去资源型城市只是一个概念，此次《规划》利用定量和定性分析相结合的办法，首次确定了262个资源型城市在全国的分布，也是首次“摸清了中国资源城市的‘家底’。”

　　顽疾已久

　　资源型城市面对“矿竭城衰”无能为力，在发展经济学中将其命名为“资源诅咒”。其含义是指，资源丰富地区的经济发展水平往往低于资源贫乏的地区，还易导致收入差距扩大、腐败和寻租活动盛行等社会问题。

　　中国政府对资源类城市的关注，源于资源枯竭型城市问题的凸显。

　　21世纪初，一些资源型城市相继出现群体性事件，例如辽宁杨家杖子矿“2·27”群体事件、抚顺工人堵铁路、白银(19.44, 0.05, 0.26%)工人堵国道等事件。

　　2002年，全国政协经济委员会和人口资源环境委员会，组成“四矿”问题专题调研组，指出矿业、矿山、矿工、矿城问题对经济安全和社会稳定带来的负面影响。

　　2003年12月，国务院决定成立振兴东北地区等老工业基地领导小组，由于东北三省的资源枯竭城市占有很大比例，有关资源城市的政策调研就此在政府层面正式展开。

　　2010年10月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组决定编制《规划》，《规划》被列入国务院批准的《“十二五”期间报国务院审批的专项规划整体预案》，希望有效遏制资源枯竭型城市的问题，并将所有资源型城市统筹规划，实现可持续发展。

　　此次《规划》是从根本上破解资源型城市的体制性、机制性矛盾，提出了五项可持续发展长效机制，即开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制。

　　但破除“资源诅咒”并非易事。

　　中国资源型城市的开发始于计划经济时期，开发形式粗放，开发企业的利润和折旧资金全部上缴中央财政，对地方经济发展带来的收益有限，历史欠账日益积累。

　　张文忠也向记者表示了他的担忧：“矿业城市在发展接续替代产业时，都寄希望在煤化工和钢铁制造等行业，很可能刚刚发展起来，又会遭遇产能过剩的打击。”