顺应社会管理体制的变革，培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　10月10日，民政部公布了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》(以下简称《规定》)。在“郭美美”事件、“卢美美”事件等一系列社会s热点事件的助推下，这一社会组织管理新规，在10个月内历经调研、起草、反复修改完善、征求多部门意见后迅速出台，针对当前社团非法敛财乱象及不规范运作等行为，从制度层面作出了严格规范。

　　近两年来，少数社会团体非法敛财、强制服务、强制收费等乱象饱受公众非议。比如中国经济报刊协会以挂名方式参与“共和国脊梁”评选活动并收取费用，受到停止活动3个月、没收违法所得5万元的行政处罚。再如“卢美美”事件曝光后，社会美誉度较高的中国青少年发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国市场学会、中国医师协会等社会组织，也因不规范的合作活动相继牵扯其中。

　　民政部民间组织管理局副局长李勇在接受本刊采访时表示，社会团体通过合作方式开展业务活动，在提高工作效率、提升工作水平、降低工作成本、减轻工作负担等方面都发挥了显著作用。但一些违规事件和现象，损害了社会团体公信力和整体形象，败坏了社会风气，在社会上造成了不良影响。“此次的‘规定’具有很强的针对性，可操作性强且宽严相济，既着眼于暴露出的问题，又坚持宽严适度、有保有压，避免对正常的合作活动形成冲击。”李勇说。

　　多年从事社会组织发展问题研究的北京师范大学法学院教授刘培峰认为，“规定”的出台表明我国对于社会组织的管理方式，正在由事后的“危机回应”向事前主动的行政引导转变，由“查处为主”的行政模式向“预防为主”的规则制定方式转变。

　　?严禁“卖牌子”

　　“卖牌子”，几乎是一些社团非法敛财乱象中“公开的秘密”。有的社会团体以各种挂名方式参与由企业具体承办的活动，只收取挂名费，不履行相应职责，对活动疏于监管;有的社会团体与商业机构签订合作协议，以社会团体名义开展，实际完全由商业机构运作，社会团体只是向合作方收取一定管理费用，使活动完全沦为商业机构的敛财工具。对此，新出台的“规定”作出了明晰的规范。

　　一是社会团体开展合作活动，涉及使用本组织名称、标志的，应在合作前对合作方进行必要的调查了解，并对合作内容做好风险评估。

　　二是社会团体同意合作方使用本组织名称、标志，应与对方签订授权使用协议，明确各方权利、义务和法律责任。

　　三是以“主办单位”、“协办单位”、“支持单位”、“参与单位”、“指导单位”等方式开展合作活动的，应当切实履行相关职责，加强对活动全程监管，不得以挂名方式参与合作。

　　四是将自身业务活动委托其他组织承办或者协办的，应当加强对所开展活动的主导和监督，不得向承办方或者协办方以任何形式收取费用。

　　李勇介绍说，在研究社会团体开展合作活动的政策时，遇到了三个较大的问题。首先，社会团体是否可以将本组织名称、标志出让或者授权合作方使用。有人认为，社会团体名称、标志与自身关联性极强，出让或授权他人使用极易导致混淆并被滥用，应当完全禁止。

　　“经过综合考虑我们认为，名称、标志作为社会团体无形资产，在不违法违规和违背章程的情况下，应该允许其在开展合作活动时使用。但为保证这一公益资源不被滥用，文件要求社会团体应在合作前对合作方进行必要的调查了解，并对合作内容做好风险评估，避免给社会团体带来负面影响。”李勇说，同时，社会团体同意合作方使用本组织名称、标志时，应与对方签授权使用协议，明确各方权利、义务和法律责任，并不得从事与社会团体宗旨和业务范围无关的活动。

　　其次，社会团体在参与合作时是否可以收取费用。“经研究，我们认为，社会团体通过合作方式开展业务活动，并向活动对象收取一定的费用，是社会团体正常的业务收入来源，应当允许”。李勇说，但社会团体应当切实履行相关职责，加强对活动全程监管，不得以挂名方式参与合作。

　　其三，社会团体将自身业务活动委托其他组织承办或者协办，这种做法是否可行。“通过合作方式，社会团体将自己的业务活动委托给专业第三方执行，符合社会分工合作的原则，有利于社会团体业务活动开展和工作绩效的提高。但为防止社会团体自身品牌和社会形象受损，文件规定社会团体对委托出去的业务活动要加强主导和监督，不能放手不管，同时不得向承办方或者协办方以任何形式收取费用。”李勇表示。

　　与经济实体“三分开”

　　2011年1月，“315消费电子投诉网”强制服务、强制收费被媒体曝光，此后民政部对其上级主管单位中国电子商会做出“警告”的行政处罚，责令其限期整改、撤换“315消费电子投诉网”负责人。针对此类社会团体通过合作举办经济实体产生的违规问题，“规定”也作出了四项规范。

　　一是明确了社会团体通过合作举办经济实体必须履行的民主程序，并对其经营范围作出限定。

　　二是为防止社会团体利用所举办经济实体侵吞社会团体资产，要求社会团体与其所举办经济实体在资产、机构、人员方面要分开，同时要求社会团体和所举办经济实体之间发生经济往来，应当按照等价交换的原则收取价款、支付费用。

　　三是社会团体不得利用所举办经济实体向会员或服务对象强制服务、强制收费。

　　四是为维护作为投资人的合法利益，社会团体对所举办经济实体负有监督职责，并定期向会员大会(会员代表大会)、理事会报告相关情况。

　　参与该规定起草的民政部民间组织管理局社团管理一处处长高成运表示，作为非营利性组织，社会团体与公司、企业等营利性组织的主要区别不在于是否营利，而在于营利所得如何分配。社会团体的资产及其所得，任何成员不得私分，不得分红;社会团体被注销后，剩余财产应移交给同类非营利性组织，用于社会公益事业。社会团体兴办经济实体、在核准的业务范围内开展活动或服务取得收入，是社会团体活动费用的重要补充渠道，目的是促使其更加健康发展。

　　“因此，社会团体可以参与举办经济实体，但要做出严格的规范和限制，防止其通过举办经济实体敛财、转移资产甚至滋生腐败。”高成运说，除了资产、机构、人员“三分开”外，社会团体合作举办经济实体须经理事会充分研究讨论后提请会员大会(会员代表大会)表决通过，其经营范围应与社会团体章程规定的宗旨和业务范围相适应。社会团体也应加强对所举办经济实体财务情况的监督，并定期向会员大会(会员代表大会)、理事会报告相关情况。

　　防止不当关联交易

　　社会团体分支机构(代表机构)、专项基金管理机构的不规范活动，以及社会团体负责人的不当关联交易，也是出现社团非法敛财乱象的突出原因。

　　近年来，有些社会团体以敛财为目的，向所属分支机构、专项基金管理机构收取管理费或者承包费。比如中国地区开发促进会，将其所属全部5个分支机构和2个内设机构分别交由不同的企业承办，企业负责人同时担任分支机构负责人，每年向企业收取2万～10万元不等的管理费用，2007年被民政部作出撤销登记的行政处罚。

　　针对此类现象，“规定”作出了三项规范。一是分支机构(代表机构)、专项基金管理机构不是独立法人，未经社会团体授权或者批准，不得与其他民事主体开展合作活动。二是社会团体不得将分支机构(代表机构)、专项基金管理机构委托其他组织运营。三是社会团体不得向其所属分支机构(代表机构)、专项基金管理机构收取或变相收取管理费用。

　　为防止社会团体负责人、分支机构负责人谋取私利，进行不当关联交易，“规定”明确要求，社会团体不得将自身开展的经营服务性活动转包或委托与社会团体负责人、分支机构负责人有直接利益关系的个人或者组织实施。

　　此外，“规定”还明确了社会团体开展合作活动的禁止性行为：不得超出章程规定的宗旨和业务范围;不得以任何形式或名义强制组织或者个人参加，以及强制收取相关费用;未经批准，不得举办评比达标表彰活动;与党政机关或者其他组织举办合作项目，应事先征得合作方同意;利用党政机关领导干部个人名义进行宣传，应征得本人同意。

　　除了针对社会团体开展合作活动中易发、多发问题环节和社会关注强烈的热点问题进行约束外，“规定”亦规范了社会团体开展合作活动的内部程序。内容包括：要根据章程规定和合作事项重要程度，分别提交会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)、会长办公会讨论决定;应当签订书面合作协议，明确各方的权利、义务和法律责任，并切实履行职责;要对合作方资质、能力、信用等进行甄别考察，对合作协议认真审核，对合作项目全程监督。

　　同时，“规定”还明确了社会团体合作活动监管要求。即社会团体要加强对合作活动的财务管理，在接受年度检查时要主动向登记管理机关报告上一年度合作活动，并自觉接受登记管理机关、行业主管部门、有关职能部门的监督检查和社会监督。

　　刘培峰说，对社会团体开展活动的程序进行规范，表明我国坚持维护社会组织发展自主性的总体思路，对其在发展过程中出现的一些问题主动规范、强化监管，更有助于社会组织未来的健康发展。

　　改革开放以来，我国各类社会组织逐渐发育。截至2011年底，全国依法登记的社会组织有46.2万个，其中社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个。在社会管理体制创新的大背景下，“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力”日益成为中央高层及社会各界的共识。可以预计，“十二五”期间，社会组织将迎来更加健康发展的时期。

　　李勇说：“此次‘规定’的出台，也是为了顺应社会管理体制的变革，培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务，充分发挥社会组织在反映利益诉求、调解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进社会和谐等方面的积极作用。”□