编者按： “保障科学发展、保护耕地红线”宣讲活动是国土资源部深入贯彻中央经济工作会议精神和国务院领导同志一系列重要指示，针对当前加快推进城镇化进程中土地管理工作面临的新形势而作出的一项重大举措。4月20日，国家土地督察北京局督察副专员任洪昌一行来石家庄市进行宣讲，着重介绍了国家土地督察制度，深入分析了土地工作中面临的新形势和当前需要特别关注的重点问题，并对做好下一步国土资源管理工作提出了新任务、新要求。通过宣讲使广大干部群众对全国土地资源状况、供需形势、土地执法面临的挑战和国家土地督察制度等有了一个全面深入的了解，进一步提高了全市各级各部门土地管理政策水平，增强了合理用地、依法管地的意识，对于推进石家庄市城镇面貌“三年大变样”、加快打造繁华舒适、现代一流省会具有重要而深远的现实意义。

　　现将国家土地督察北京局副专员任洪昌宣讲稿进行全文发布。

　　同志们：

　　根据国务院关于建立国家土地督察制度的有关规定，并报经国家土地总督察批准，国家土地督察北京局已于去年底正式向华北五省（区、市）派驻了国家土地督察专员和督察室。派驻后，今年的第一项重要任务，就是深入地方进行工作对接，并借此机会就国家土地督察制度、土地利用和管理形势、当前土地利用和管理中需要关注和解决的几个重大问题，与同志们作以简要交流。旨在通过这种方式达成共识，共同努力把有限的土地资源利用好、管理好，保障和促进地方经济社会平稳较快发展。下面，我讲三个问题：

　　一、关于国家土地督察制度

　　对于这个问题，我想从以下四个方面作以简要介绍：

　　（一）国家土地督察机构组建情况。

　　建立国家土地督察制度，是党中央、国务院慎重作出的一项重大决策。中央政治局常委会专题研究建立国家土地督察制度，对国家土地督察制度寄予了殷切期望；2006年，经国务院常务会议两次审议通过，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）。授权国家土地总督察代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。目前，机构组建工作已基本到位，国土资源部党组书记、部长徐绍史同志任国家土地总督察，国土资源部党组副书记、副部长鹿心社同志兼任副总督察，国土资源部党组成员甘藏春同志任专职副总督察。同时设立总督察办公室和9个派驻地方的国家土地督察局。国家土地督察北京局于2006年9月先期组建。行政编制48人，负责对北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区人民政府的土地利用和管理情况进行监督和检查。

　　（二）国家土地督察局的主要职责与四项工作机制。

　　根据国务院规定，派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察（代表国务院）履行监督检查职责。主要职责有5项：一是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；三是监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；五是承办国家土地总督察交办的其他事项。

　　与土地督察工作职能相适应，国家土地督察机构建立了四项工作机制：一是发现机制，二是审核机制，三是纠正机制，四是沟通磋商机制。

　　（三）土地督察工作开展情况。

　　三年多来，国家土地督察机构在实践中不断探索和规范，目前，已定型的核心督察业务有四项：

　　一是例行督察。就是对一个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行的全面检查。由于例行督察覆盖面广，包括了土地管理的各个方面，所以我们形象地把它称作是土地“审计”或“体检”。2008年，我局在河北省沧州市开展了全国第一个例行督察试点。去年我局又分别在山西省长治、晋中和内蒙古自治区乌兰察布、赤峰等4个地级市开展了例行督察。

　　二是专项督察。就是针对土地利用和管理当中的突出问题、重大典型土地违法违规案件及特定事项进行的专门督察。三年来，我局主要开展了六个方面的专项督察：一是中央领导，总督察批示和批办事项的督察；二是对重点地区、重点案件督察；三是日常巡察中发现的重点问题督察；四是耕地保护目标责任制落实情况督察；五是督察区域出现的普遍性、苗头性、倾向性和热点性问题督察。六是媒体披露、群众举报的重大案件线索督察。

　　三是审核督察。按照国务院规定，凡是各省报国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，都要及时将审批件和批准文件抄送我局，我局对卷宗在审核的基础上，还要对项目用地情况进行实地核查。

　　四是调查研究。深入督察区域总结土地利用和管理中的成功经验，针对土地利用和管理中出现的倾向性、苗头性问题进行调研，适时向中央提出政策建议。三年来我局围绕耕地保护目标责任落实、土地调控政策执行、扩大内需项目用地、保障性住房用地情况等多项进行调研。为了提高调研成果的科学性和准确性，我局在河北省建立了7个调研联系点，并依托各调研联系点报送的情况进行土地管理形势分析，为领导决策提供了科学依据。

　　根据国务院规定，国家土地督察机构在督察活动中发现重大问题的，有权向督察范围内的省级人民政府提出纠正或整改意见，纠正、整改不力的，报经国家土地总督察批准，责令限期整改。限期整改期间，暂停被整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。

　　（四）土地督察机构与地方政府的关系。

　　第一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国家土地督察机构既然代表国务院履行监督检查职责，那么自然对督察区域内地方各级人民政府的用地和管地行为进行监督检查。

　　第二，市、县人民政府是省级人民政府的关于土地利用和管理决策的直接贯彻执行者，土地督察机构只有通过对市、县人民政府和相关部门土地利用管理具体行政行为进行监督检查，才能验证省级人民政府关于土地管理法定职责的履行情况，验证土地利用和管理的合法性和真实性。

　　第三，国家土地督察机构还建立了与省级人民政府沟通磋商机制，分别与华北五省人民政府签署了联席会议框架协议。还选择河北省沧州市、北京市朝阳区等地区开展构建土地管理共同责任机制试点工作，目前进展顺利。应该说，自北京督察局组建以来，河北省各级党委政府和有关部门对土地督察工作给予了积极的配合和有力的支持。借此机会，我代表北京督察局，向各级领导和同志们表示衷心的感谢！

　　二、认清我国土地利用和管理形势，积极做好保障科学发展，保护耕地红线工作

　　面对最为复杂的经济形势，中央经济工作会议提出，2010年要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展。按照中央的决策部署，国土资源部党组决定今年继续深入开展保发展保红线行动。现结合我国土地利用和管理面临的矛盾和问题，谈谈今年在保发展、保红线中应当做好的几项工作：

　　（一）学好用足中央扩大内需土地调控政策。

　　前年9月国际金融危机爆发后，国土资源部为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作，先后下发了〔2008〕237号、289号文。在有效促进我国经济回升向好的同时，比较好地维护了正常的土地管理秩序，产生了强烈的社会反响，得到了中央的肯定，也得到了地方政府和社会各界的广泛好评。这些政策将继续保持其连续性和稳定性，各地要认真消化好、利用好这些政策。它主要包括：

　　第一，充分发挥规划对扩大内需各类建设用地的统筹和管控作用。各有关部门要切实做好经济社会发展、城乡建设、环境保护、产业发展和基础设施建设等相关规划与土地利用总体规划的协调和衔接，确保各类建设用地规模与布局符合土地利用总体规划、城市总体规划。地方各级国土资源管理部门要在地方政府统一组织下，会同有关部门加快推进新一轮土地利用总体规划修编，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，统筹近期建设急需和长远可持续发展用地需要。

　　第二，加强土地利用年度计划的调控和引导。国土资源管理和发展改革部门要按照统筹安排、突出重点，区别对待、有保有压的原则，统筹安排明后两年土地利用计划，在严格执行土地利用年度计划的基础上，重点保障新增中央投资计划项目用地需要，不得安排用于高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩行业用地，既保障经济发展，又促进发展方式转变。

　　第三，加强建设项目用地前期工作。各有关部门要在投资计划建设实施方案编制、项目建议书编报、可行性研究等前期工作中加强配合，建立部门协调联动机制与信息共享机制。地方各级国土资源管理部门要积极配合，提前介入，加强对各行业部门和建设单位编报建设项目预审材料的指导，协助做好建设项目用地预审申报工作。各有关部门要积极配合，做好耕地占补平衡、征地补偿安置等前期工作，将补充耕地资金、征地补偿安置费用等作为建设成本，足额列入建设项目投资预算。

　　第四，加快建设项目用地报批。新增中央投资计划建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，要同时开展用地报批的准备工作。对国家审批（核准）项目，控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工的工程，在完成项目审批（核准）与初步设计后，可向国土资源部申请先行用地；对地方审批（核准）项目，依法须由国务院批准用地的民生工程、基础设施、生态环境项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向国土资源部申请先行用地。对省域内跨多个市、县的线型工程，根据完成用地组件报批和符合动工条件等情况，可按市（地）为单位分次报批用地。符合要求的项目用地，国土资源部在30个工作日内完成用地审查。

　　第五，切实做好重点建设项目用地的供应和保障服务工作。地方各级国土资源管理部门要加大对保障性住房、农村民生工程、公共设施、公益事业、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾后重建等建设用地供应的保障力度，加快供地，尽快使重点建设项目落实到具体地块。做好土地确权、登记和发证等土地产权保障服务工作。

　　（二）节约集约用地是保发展的一条重要途径。

　　第一，从土地供需缺口较大形势分析，也必须严格落实节约集约用地制度。这些年来，大家都有一个共同的感觉，就是用地指标吃紧，建设项目用地不能满足地方需求。据了解，每年国家和地方重点建设大约需要占用1200-1500万亩土地，而近三年全国每年计划指标提供建设用地大约为600万亩，只能满足大约一半的需要。到2020年，公路、机场、空港等基础设施建设用地只能满足2/3，港口、码头建设用地只能满足1/3。城市与农村争地，工业与农业争地，燃料与粮食争地，住房与庄稼争地，城市扩张和过度耕牧并存，土地资源保障发展的压力很大。当前，我国加快推进工业化、城镇化，对土地资源的刚性需求形势（包括对耕地的占用）相当长时期内不会改变。因此，土地管理既要保障发展、又要保护耕地，承担双重压力、面临两难局面。特别是中央关于保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式、加大城乡统筹发展力度的部署和要求，对土地利用管理提出了更高要求。

　　第二，从土地利用粗放浪费较为严重形势分析，土地集约节约利用还有较大的空间。主要表现在：一是城镇建设快速扩张。目前我国城市人均建设用地达到133平方米，城市土地40%低效利用，2008年全国城镇闲置用地100万亩。国外城市人均建设用地一般都在80-120平方米，一些地域小、人口多的国家和地区只有80-90平方米。二是农村人均建设用地逐年扩大。1996年到2008年，我国农村人口减少了1.29亿，但居住用地却增加了112万亩，人均居住用地从193平方米上升到229平方米。据抽样调查，农村空闲住宅、空心村约占10%-15%。三是城市工业用地比例过大。一般超过20%，近两年城市新增建设用地中工业用地一般达到40%，个别省份高达60%，而西方发达国家一般不超过15%。与此同时，我国工业用地产出效率很低，还不到西方发达国家的10%。

　　第三，节约集约用地的几种主要方式。按照中央的经济工作部署，今年全国用地计划指标不会增加，各地要做到心中有数，科学合理地安排用地计划，把有限的计划指标用到最需要的项目上。为了保障合理的用地需求，必须最大限度地在节约集约用地上做文章。一是要在规划、计划、择优招商上统筹节约集约用地。做好城市规划控制管理、土地容积率、投资强度，提高土地利用效率和效益。二是要清理盘活空闲地、闲置地，包括批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的各类土地。截至2009年底，华北五省（区、市）批而未用土地面积就达44万亩。如果这些土地能够充分利用，就会大大减轻土地供应的压力。农村地区要重点治理“空心村”和空闲住宅，减少农村建设用地。三是要鼓励各种工业区、经济开发区对建设用地进行周期性的再开发，提高产出效率。要开拓土地利用新空间，统筹开发利用地下、地表、地上三个空间，注意开发利用废弃地和未利用地。

　　（三）保耕地红线是各级政府和相关部门的重要责任。

　　第一，从土地资源形势分析，耕地红线必须坚守。2008年全国耕地面积为18.257亿亩，以不到世界10%的耕地，承载着世界22%的人口，人多地少是我国的基本国情。我国土地资源的特点可以概括为“三少”，即：一是人均耕地少。我国人均耕地只有1.37亩，不到世界平均水平的40%，相当于澳大利亚的1/26，俄罗斯的1/10，美国的1/7，印度的1/2。在华北五省（区、市）中，北京、天津市人均耕地已经低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。二是优质耕地少。在耕地总面积中，水浇地只占47%，高产田只占30%，因工业三废污染、酸雨危害、水土流失、盐碱化以及大量使用化肥也导致耕地质量退化。三是后备耕地资源少。全国后备耕地资源总潜力为2亿亩，但水、土、光、热条件较好适宜开发的后备耕地资源只有8000万亩，与耕地快速占用的巨大需求相比，后备资源明显不足。

　　为什么我国必须坚守18亿亩耕地红线，而不是15亿、16亿亩？主要考虑是养活16亿人口的现实需要。据测算，到2030年前后的中国人口将达到16亿的高峰。粮食需求量每年将达到1.4万亿斤。联合国粮农组织的研究结论是，要想把16亿人养活，至少要保持18.2亿亩耕地。我国耕地为农民提供了40%—60%的收入，60%—80%的生活必需品，农民持有土地，可以保证多数农民现有生活水平有保障。生物技术革命有可能带来粮食单产的提高，但提高的幅度是有限的。我国是一个多灾害的国家，粮食生产有丰有歉，如果出现大的自然灾害，世界各国很难解决我们的吃饭问题，我们必须把立足点放在基本自给上。前两年世界性粮荒和油料（大豆）涨价和今年春季西南五省1.3亿亩耕地百年一遇的特大旱灾，都再一次给我们在粮食问题上敲响了警钟。

　　另外，保护耕地还对可持续发展、生态环境建设都具有十分重要的意义。否则将会危及国家安全和社会稳定。基于以上这些因素的考虑，在新一轮土地利用总体规划中，确定全国耕地保有量到2020年分别保持在18．05亿亩。其中，规划期内要确保15．6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。这是关系子孙后代长远发展的大计，我们决不能吃了祖宗饭、断了子孙路。总体上讲，正是基于我国人多地少的基本国情，18亿亩是个底线，必须守住。

　　第二，落实耕地保护目标是各级政府和部门的重要责任。

　　一是从政府责任看。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。《基本农田保护条例》规定：在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。由此可见，保护耕地特别是保护基本农田，是法律赋予各级地方人民政府的一项重要责任，包括省、市、县、乡四级政府。省级人民政府耕地保护责任目标能否完成，取决于各市、县耕地保护责任目标能否完成。

　　二是从各部门责任看。保护耕地要落实共同责任制度。国办发〔2007〕71号要求：各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。应该说，法律法规和相关的政策对土地管理的共同责任已规定得比较清楚。

　　保护耕地、加强土地管理，不仅是中央政府的责任，也是地方各级政府的责任；不仅是省级人民政府的责任，也是市县乡各级政府的责任；不仅是国土资源部门的责任，也是各个相关部门的责任。同时还要按照法定程序，规定出各个部门的责任内容、责任标准、履行职责的程序、保障措施等等，上级政府与下级政府、政府与部门、上级部门与下级部门都要签订责任书，形成责任体系全覆盖，真正形成“大合唱”。

　　第三，把耕地和基本农田保护情况列入了政府责任目标考核和领导干部离任审计内容。

　　2009年中央1号文件又明确提出，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，把耕地和基本农田保护情况列入领导干部离任审计内容。今年4月国务院将对2009年度省级人民政府耕地保护责任目标完成情况进行检查。一是检查包括耕地保有量变化情况、基本农田面积变化情况、土地利用总体规划执行情况、土地利用年度计划执行情况、耕地占补平衡落实情况、耕地质量和保护情况、耕地保护责任目标考核工作开展及本年度重点工作完成情况等7个方面的内容。对耕地保护责任目标履行措施得力、成效突出的给予表扬奖励。二是对检查中发现的问题，提出整改意见，并责令限期整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，酌情扣减下一年度新增建设用地计划指标。对整改不力的地区，由国家土地总督察责令限期整改，整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。三是将年度考核结果同时抄送组织、监察和审计部门，分别作为政绩考核、领导干部问责、离任审计的参考依据。

　　三、关于当前土地管理工作中几个需要重点关注的问题

　　土地问题直接关系经济社会发展和社会稳定。当前因土地问题引发的社会矛盾突出，需要破解的难题很多。在这里，我就当前土地利用管理当中尤需关注和亟须解决好的几个重大问题与大家作一个交流。

　　（一）关于积极稳妥推进城镇化建设用地问题。

　　中国的城镇化是最吸引世界注目的现象之一。改革开放30年，中国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城镇化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点，成为新中国成立以来城镇化率提高最快的时期。从国际比较看，中国城镇化率从1981年的20%提高到2003年的40%，翻一番仅用了22年，而英国用了120年，德国80年，美国40年。城镇化不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求，而且大规模农村人口转移和生活方式变革还创造了巨大的消费需求，成为中国经济持续较快增长的强劲动力。

　　中央经济工作会议进一步提出要积极稳妥地推进城镇化建设，提升城镇发展质量和水平，作为应对国际金融危机、扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手，为经济长期平稳较快发展开拓新空间，为社会主义现代化建设增添新动力。在这里，就推进城镇化进程中土地管理问题，强调三点：

　　第一，推进中国的城镇化进程必须因地制宜。要走中国特色城镇化道路，将以大城市高速发展为火车头的快速城镇化转变为以大中小城市和小城镇协调发展为重点的健康城镇化，把大量的农村剩余劳动力合理地引导到小城镇，使小城镇真正成为连接城市和农村的桥梁，在县域经济发展的前提下，发挥好城市对农村的辐射带动作用，真正做到城市反哺农村，工业反哺农业，城市发展为解决“三农”问题做贡献。

　　第二，必须防止城镇建设用地盲目扩张。我们算了一笔很简单的账，如果城镇化率每年提高一个百分点的话，有1500多万人进城。1500多万人要进城，城市的公共设施建设、基础设施建设、产业建设、住房建设等用地，就按每人100平方米来计算的话，就需要1500平方公里，大概用225万亩的地。在前些年推进城镇化过程中，一些地方政府相互攀比，盲目扩大城市规模，建大广场、大草坪、宽马路等形象工程，大大增加了城镇化成本，抬高了农民进城门槛。城市规模和占用土地面积迅速扩大，而大量转移劳动力被排斥在城镇化进程之外，使土地城镇化明显快于人口城镇化进程。1990～2005年，城市建成区面积扩大了1.4倍，但城镇人口仅增长0.8倍。目前，中小城市和小城镇呈现出加快提速发展的趋势，一些企业和资本已经开始向二、三线城市乃至中心镇村转移。由于我国中小城市和小城镇量多面广，以往用地比较粗放，土地利用效率不高，加之个别地区由于认识和理解上的偏差，很可能掀起新一轮城镇扩张热潮，出现盲目扩大城镇规模、借机圈地和无序开发建设、乱占耕地甚至擅自占用基本农田等“乱象”。这必须引起各级政府和国土资源部门以及各相关部门的高度重视，做好超前预防。

　　第三，要严格建设用地审批管理。城市建设用地项目必须符合土地利用总体规划、必须严格执行年度用地计划，必须进一步严格建设用地审批管理，必须严格履行建设用地报批程序，必须严格履行补充占用耕地的法定义务，必须保障被征地（拆迁）群众的利益。新农村建设如果涉及新占土地，或者需要周转用地，也同样需要按上述要求审批管理。对以搞城镇化、新农村、生态绿化建设为名变相违法违规用地行为，必须依法依规严肃查处。

　　（二）关于推进农村土地管理制度改革问题。

　　十七届三中全会以后，各地探索农村土地管理制度改革的积极性高涨，土地承包权流转、宅基地调整、集体建设用地使用权流转等都在向前推进。对这些管理制度的改革，一定要严格按照十七届三中全会关于“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则推进。当前要特别注意把握好三个方面的问题：

　　第一，改革要按照中央的有关规定有序推进。农村集体建设用地流转试点工作必须遵循以下基本原则：一是严格实施土地用途管制，进入市场流转的主要是存量的农村集体建设用地，涉及将农用地转为建设用地的，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法取得农用地转用审批后，方可进入市场流转；二是农村集体建设用地流转不得用于商品房开发；三是必须尊重农村集体经济组织和农民的意愿，切实保障农民权益；四是规范地方政府和相关部门的行为，切实转变政府职能，政府和相关部门以流转活动服务者和市场行为监管者的身份，行使社会管理和公共服务的职能。

　　第二，农村土地管理制度改革必须依法进行。农村的改革发展以及农村土地管理制度的改革,上下关联、涉及面广、政策性强,涉及体制、机制、法制等深层次问题。中央十七届三中全会《决定》明确指出：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。这里需要强调的是，目前进行的各类土地管理制度改革试点，要在法律法规的框架内开展。如果试点需要突破现行法律法规或者配套政策,应当严格按程序报批,并做到“局部试验、封闭运行、结果可控”。试点取得经验后再在面上推开。总之,各项试点要慎之又慎,稳步推进,避免一哄而起。所有这些，希望各级政府和相关部门务必落实好、执行好。

　　第三，坚决防止侵害农民利益行为。由于相关配套政策措施尚未明确，规范的操作办法缺乏，有形市场建设滞后，参与主体众多，在巨大利益的驱使下，各自为政、无序流转、突破政策界限的现象可能会增多，需要各级政府重点关注、加强引导、及时规范，防止因政策理解上的偏差引发的肆意圈地、破坏耕地、侵害农民合法权益等行为的发生。要特别防止资本、权力、甚至黑恶势力借农村土地管理制度改革之机巧取豪夺，侵害农民的利益。

　　（三）关于落实土地违法问责制问题。

　　第一，国家实行世界上最严格的土地管理制度，是党中央、国务院的一贯方针。自2004年以来，国务院连续发出三个文件，即：国发〔2004〕28号、〔2006〕31号）〔2008〕3号文件，对严格土地管理、加强土地调控、促进节约集约用地提出了明确要求。党的十七届三中全会把坚守18亿亩耕地红线、落实“两个最严格”制度写入中央全会的决定，形成了全党共识。2009年中央1号文件又提出耕地保护要作为党政领导干部离任审计的内容。即使在去年遭遇国际金融危机，国内经济形势十分严峻的大背景下，党中央、国务院关于严格土地管理，坚守18亿亩耕地红线的决心也丝毫没有动摇。严峻的形势和任务要求我们各级干部特别是领导干部，必须始终保持清醒头脑，把思想统一到中央的要求上来，进一步提高严格土地管理的自觉性和坚定性。

　　第二，实施土地违法问责制，是落实土地管理共同责任机制最根本的保障措施。有责不问责，责任制就得不到很好地落实。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中明确规定：“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”，都将对党政领导干部实施问责。2008年经国务院批准，由监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合公布的《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令），是一部专门规范领导干部土地管理行为的规章，是查处土地违法违规案件的重要依据。它具有以下几个特点：一是15号令核心是土地违法违规问责制。问责的对象是县级以上人民政府主要负责人或其他负有责任的领导。二是涉及范围广。15号令问责范围涉及土地管理全过程的各方面，包括耕地保护—规划、计划执行—审批、供地—土地登记—新增费征收—征地补偿—执法监管。凡辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，都要问责。特别是对土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上，或者虽未达到15％、但造成恶劣影响或者其他严重后果的，将追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任。三是15号令的处分措施非常严厉。有9种情形最轻的处分是记过，有4种情形最轻的处分是记大过,有10种情形可以开除公职；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。15号令的实施，标志着土地执法已经由部门行为上升为政府行为。15号令颁布一年来，在各地已经产生重大影响，各级政府和有关部门在土地管理方面的法律意识、责任意识得到普遍增强，政府违法现象得到有效遏制，土地执法监管力度普遍加大。这对于促进土地管理秩序的根本好转发挥了重要作用。

　　第三，建立问责制的目的是进一步增强各级领导和相关工作人员的责任意识，把最严格的土地管理制度落到实处。建立土地违法问责制是手段、不是目的。目标是要通过建立问责制，进一步增强各级领导和相关工作人员的责任意识，使依法管地、用地成为人们的自觉行动，把最严格的耕地保护制度落到实处。通过大家的共同努力，把土地违法控制到最低程度，实现“少问责”或者“零问责”。这既是严格土地管理的需要，同时也是对干部的保护和爱护。对那些确实不履行职责，有案不报，压案不查，严重失职的，要严格按照15号令的规定实施问责。一个干部成长起来很不容易，各级组织花费了大量的心血，自身付出了艰辛的努力。一些干部因违法用地问题倒在耕地红线上，是大家所痛心的。15号令问责在即，希望同志们务必高度重视，坚决做到依法依规用地，严格规范管理，确保安全发展。

　　（四）关于第十次卫片执法检查问题。

　　第一，第十次土地卫片执法检查的三个特点。第十次土地卫片执法检查工作已经开始。与九次卫片执法检查相比，十次卫片执法检查具有三个新的特点。一是监测的范围实行全覆盖，由目前的172个重点城市扩大到全国所有的县（市）和广大农村。从我们在一些地区调研的情况看，十次卫片执法检查的形势不容乐观。全覆盖后清查统计的违法用地面积（含耕地面积）可能是全覆盖前的数倍。二是“未报即用”是执法查处的重点。2009年土地违法违规案件虽然有了下降，但土地违法违规现象仍未得到有效遏制，部分地区比较严重，一些地区出现反弹。土地违法违规用地向县（市）、乡（镇）和村下沉，大量发生在基层。相比2008年度卫片执法检查结果，未报即用违法用地面积和占用耕地的面积均呈快速上升趋势。国土资源部监察部要求各地对本辖区内2007年10月1日至2009年10月31日发现的未报即用违法用地进行清查整改，并向社会公开核查情况和典型案件。三是监测的时段与扩内需保增长政策开始实施的时段相重叠，与依据15号令实施问责的时间相重叠，十次卫片执法检查及整改的结果将成为问责的重要依据。

　　第二，河北省第十次土地卫片执法检查整改任务繁重，但开局良好。省政府和各市县对第十次土地卫片执法检查整改高度重视，做了大量的工作。一是省政府领导亲自抓，市县领导一线督导；二是认识高，下手早，抓的狠；三是部门形成合力，不断督导推进。北京督察局和河北省政府将高度重视各市第十次土地卫片执法检查整改的后续工作。从四月到九月，将三至四次督导整改进程。

　　第三，抓紧时机，用好政策，整改到位。目前，全国土地管理“一张图”工程和“批、供、用、补、查”监管平台已经建成，对土地的监管真正实现了“天上看、地上查、网上管”，土地违法问题已经“瞒不住”，对土地违法问题的查处也已“躲不过”。希望各级地方政府和有关部门端正态度，按照“既处理事又处理人”的原则，早动员、早查处、早到位，以争取主动。

　　第四，建立惩防并举的土地监管机制。中央关于积极稳妥地加强中小城市、小城镇发展及户籍制度改革等政策，是全面推进现代化建设的重大战略举措，是十分英明正确的决策。但从另一个反方面看，当前城镇化的积极推进、扩内需用地需求的后续释放和农村土地改革的持续高涨三者相互叠加，乱占耕地、擅自占用基本农田，对耕地保护形成严重威胁。土地管理的形势更为复杂，也给土地监管带来新的挑战。各级政府和国土资源部门，既要重视“事后查处”，严肃惩处土地违法违规行为，“通过处理一案，教育一片”。更要在“事前防范”上下工夫，积极推进执法关口前移，切实做到对土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”。

　　督察工作实践使我们深刻认识到，土地资源一方面为解决13亿人口的吃饭问题提供耕地保障，另一方面又为推进工业化、城镇化进程提供建设用地保障，土地是经济社会发展的基础资源。破解保障发展与保护资源的矛盾，是土地管理永恒的主题，是摆在各级党委政府和部门面前的一项重要任务，同时也是对各级政府执政能力的一次考验。保障发展、保护耕地、保护干部安全是我们共同的责任。

　　最后请允许我用徐绍史总督察的一段话与大家共勉：“这是一片古老的土地，数千年来创造出辉煌灿烂的农耕文化；这又是一片新生的土地，60年沧桑巨变，人民成为土地的主人。在中国共产党领导下，中国人民自强不息，立足于国内资源，确保世界史上最大的工业化、城镇化进程，并以不到世界10%的耕地，让世界22%的人口吃得饱、吃得好。祖国的每一寸国土，都值得用心去呵护。”