“约束性指标”的缜密细化分解

　　如何使宏大规划在中国960万平方公里土地上落地并顺利实现，这当然是一件考验中央政府智慧的事情。

　　“十二五”规划力求解决经济社会发展中的三个核心问题，即“不平衡、不协调、不可持续”的问题。这三个核心问题的解决最后浓缩到了24个核心指标上，12个预期性指标、12个约束性指标。相比“十一五”的8个约束性指标，又进一步增加了4个。

　　从“十一五”22个核心指标的完成情况来看，全部的约束性指标基本完成。有3个预期性指标没有实现，分别是：服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重，一定程度上意味着经济发展方式的转变尚不理想。

　　“十一五”的第二年末，国务院批转了节能减排统计监测及考核实施方案和办法，包括《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。

　　在这些方案和办法中，最核心的精神是：将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行严格的问责制。

　　节能减排目标逐级分解，问责令由中央层层往下传达，最后的责任主体是地方各级政府。到了县一级，问责令被简化成：完成或撤职。

　　在完成约束性指标这样的强制性任务上，中国行政体制拥有优越性。

　　“十二五”开局，在与记者的见面会上，国家发改委主任张平表态：“有一点是明确的，作为约束性的指标，我们要分解责任，要把节能减排的责任分解到各个地区，分解到有关的企业，这是一个硬约束、硬要求。而且在将来，我们实施‘十二五’规划的评价指标体系中，也要把这个作为一个重点，明确责任。”

　　环保部副部长张力军也传达了同样的信息：全面落实各级政府的环保目标责任制，要把责任落实给地方政府，考核地方政府不仅是要考核GDP，也要考核地方各级政府的环境质量改善情况。

　　当然，规划完成之后，节能减排、森林增长、城镇保障房等约束性指标的落实，仍然是一个协商的过程。经由中央和地方政府多次沟通、磨合之后方能确定。

　　2月末，在全国保障性安居工程工作会议上，中央与各省级政府签订了保障房的目标责任书，将1000万套的保障性住房建设任务分解到各地。

　　中国房地产研究会副会长顾云昌向《中国经济周刊》介绍：“先是由地方向中央上报，中央根据当地政府的住房状况、财力状况来进行调整，来回反复数次，最后确定各省的任务分配，各省再分配到各市县。中央与各省签责任书，各省再与各市签责任书，这样层层分解。”在任务分配的过程中，地方政府难免会讨价还价。例如，缺钱的地方可能会说钱不够，要求多补助一些资金；发达地区可能会提出土地紧缺的难题等等。

　　地方的执行困难确实被听取，但并不一定完全遂其所愿。

　　一旦落实了之后，便要实行严格的问责制。住房城乡建设部副部长齐骥日前在答新华社记者问时表示，国务院已经进一步细化了约谈问责的标准和程序——先是约谈，对保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的，有关部门要约谈省级及有关城市政府负责人。其次是报告和问责，对未能完成保障性安居工程目标任务的省级政府，要向国务院作出报告；有关部门要视情况，根据有关规定对相关负责人进行问责。

　　“十二五”期间，森林增加约束性指标相比“十一五”，落实到地方政府的责任与约束力明显增强。“十一五”期间，森林增长虽已纳入约束性指标，但并未分解到各地对地方政府进行责任考核。

　　国家林业局副局长张建龙接受《中国经济周刊》采访表示：“为确保‘十二五’森林覆盖率增长目标实现，森林覆盖率、森林蓄积量将被纳入各级政府的任期目标考核指标，加大考核力度，强化各级政府保护发展森林资源的责任。”

　　像节能减排指标那样，“十二五”期间森林增长指标也要被分解到各省，签订责任书，再层层分解落实到地方。国家林业局相关负责人向《中国经济周刊》透露，森林增加指标的初步分解已经完成，但目前仍在与地方政府进行最后的协商、核实、调整，方能敲定。届时，国家林业局将与各省份逐一签订责任状。

　　民生指标的政绩考核

　　“这一次，民生职责都具体化、指标化了，而且规定得非常细微，这是过去的规划（计划）中所没有的。这就意味着考核的指挥棒方向也会发生变化。”汪玉凯分析，无论是节能减排、保障性住房等民生性指标，还是经济结构的战略性调整指标，地方的压力都将比较大。

　　他的这一判断在《中国经济周刊》对地方政府官员的采访中得到了印证。

　　五大连池市市长徐飞接受《中国经济周刊》采访时表示，“只要有指标就会有约束。因为只要有指标就会有排队，有排队至少就存在一个面子问题，也是一个约束力。有约束就有压力。”

　　地方官员的担忧很多：产业结构矛盾突出、自主创新动力不足是转型的难点；节能减排的刚性约束越来越严，空间却越来越小；如何在比过去低的增长速度下解决就业压力问题以及解决保障性住房等民生保障带来的财政压力问题等等。

　　这对地方政府尤其是欠发达地区政府当然是极大的考验。

　　亳州市委负责人告诉《中国经济周刊》，“十二五”期间，该市经济加快发展与环境容量指标小的矛盾突出，作为传统农业大市，受工业欠发达、历史容量基数低影响，2010年全市SO2（二氧化硫）控制指标仅占全省的1.3%，COD（化学需氧量）控制指标仅占全省的2.7%，难以满足工业经济加快发展的需要。与此同时，污水处理厂管网建设不配套，环保投入历史欠账较多。工业企业、特别是大企业少，节能调控手段单一，节能空间较为有限。

　　“你想着为老百姓办事的时候，中央给你一块钱，你自己还得有一块钱。现在一些欠发达地区，不是发展快了，而是发展慢了，其中核心的问题还是为了解决钱的问题，因此还是要搞GDP，搞财政收入的增长。”一位来自欠发达地区的市长向《中国经济周刊》坦言。

　　地方有地方的难处，地方也有地方的考虑。像单位GDP能耗这样的约束性指标，分母就是GDP ，“把分母做大，能耗下降压力相对就少。”

　　各种原因之下，全国的大部分地区把GDP做大的冲动依然存在。重庆、黑龙江、广西、贵州等不少中西部、东北省市均提出，“十二五”期间GDP总量及人均GDP五年翻番的目标。这意味着“十二五”期间，这些地方仍要实现两位数的年增幅，远高于“十二五”预期的7%。

　　回到温家宝答记者问上，彻底转变唯GDP的观念，制定更全面的政绩考评体系，当为实现“十二五” 转型难题的破解之道。

　　“一些主要的约束性指标在未来可能会进行年度评估，这比原来的中期评估和末期评估强化了约束力。”胡鞍钢透露，温总理在今年两会期间政协的分组会上也谈到了这个问题。

　　另一方面，“十二五”规划中已经提出，要弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护等目标任务完成情况的综合评价考核。

　　徐飞说，官员观念的转变已经是势在必行了，因为政绩考核这个指挥棒将要从纯粹的经济指标考核转到综合性指标考核。“但过去这些年粗放发展的观念已经根深蒂固，要向科学发展转型，绝不是‘十二五’规划一出来就能迅速转型的，它需要地方的思想与中央的思想同步跟进，同时还需要中央的配套政策能够助推。”

　　项目和资金，这当然是地方的愿望。“地方的积极性需要这个来调动。一个国家要转型，不只是思想和规划上转型，中央的资金和项目要进行引导，考核体系得要跟进。有时候地方是在观望。”前述欠发达地区官员对《中国经济周刊》说。

　　事实如此，在胡鞍钢的观察中，“这个规划要想在中国960万平方公里落地，必须有两手，一个是软抓手，就是政策，第二个是硬抓手，就是国家重大项目。”

　　他乐观预计“十二五”末期指标完成程度会超90%，“十二五”约束性指标基本都能完成。而一些预期性指标因相比之下缺乏强制性，完成或将比较艰难。