“转变发展方式，最难难在什么地方？我以为难在两个方面：一是观念；一是创新机制和干部考核的标准……如果不彻底从根本上解决这两条，我们现在制订的计划也是难以实现的。”

　　在今年全国两会结束之后的记者见面会上，温家宝总理以此回应了记者对“十二五”规划或将执行难的担忧。

　　这是来自中央最高决策层的判断。

　　决策与执行，两个最基本的政治概念。在地方，其执行与中央的决策之间，“雷声大，雨点小”的情况并不罕见。

　　大国治理，决策的执行力当然关键。地方执行力的强弱不仅决定了解决问题的能力，也决定了决策者的政治期望能否最后实现，最终决定经济社会的发展速度与质量。

　　为确保决策被执行，地方政府责任制或行政首长责任制，严格责任制甚或最严格责任制逐年被强调。从这个角度看，这个行政体制显然有它的优势。

　　当然，执行有执行的难处。换而言之，执行者有执行者的立场和考虑。执行者的局部立场与中央的全局利益并非总能时刻保持高度合拍。

　　这样，决策的形成过程显然不可忽略：在一个庞大而复杂的国度，如何于上下形成政治共识，如何使这种共识尽可能地回应和贴近中国的社会现实——这一切当然对能否“落实”影响重大。

3月2日，北京一过街天桥上快速路过的行人留下虚影。CFP

　　观察中国的决策程序模式，“十二五”规划决策形成过程当然是一个很好的样本。

　　“五年规划编制过程比规划本身更为重要、更有意义。在我们这样一个拥有十几亿人口、30多个省区市和特别行政区、56个民族的国度，如何集中人民的智慧，形成政治共识和社会共识，是没有先例和成功经验的。”

　　作为国家规划专家委员会委员，清华大学国情研究中心主任胡鞍钢如此总结这个“世界上规模最大，参与人最多，程序也相对复杂的发展规划”。

　　规划形成：“先民主，后集中，再民主，再集中”

　　整个规划历时两年半，经历了11个步骤三个阶段。

　　规划制订的第一个阶段当然是基本思路的前期研究，这或许是国际上超大规模的前期研究。

　　“从2008年就开始进入到前期的研究，当时国家发改委委托设立了82个课题，进行公开招标，发改委正是基于这80多项研究的基础上，在2008年底形成了上报国务院和党中央的‘十二五’规划基本思路。”胡鞍钢是其中一个课题的主要负责人，国家行政学院的教授汪玉凯也参与了行政体制改革部分的调研，全国70多家比较具有权威性的研究机构均参与其中。

　　在基本思路基础之上，2010年初，中央和国务院联合成立了“五年规划起草小组”，以温家宝总理为组长，李克强副总理为副组长。胡鞍钢发现，这与1995年很相似，当时是李鹏总理任组长，朱镕基副总理任副组长。“这样的安排使得我们的政策保持连续性、稳定性，并在继承的基础之上不断创新。”

　　这是第二个阶段，纲要框架的拟定阶段，准备纳入规划纲要的重要目标、重点任务和重大工程，对“十二五”规划的主要指标进行测算，更重要的是，也对支撑“十二五”时期发展的重大工程、重大项目等做了一些初步的安排，直到2010年8月底形成了规划的框架草案。

　　“2010年10月份召开五中全会，8月份才最终形成主题和主线，应该说主题和主线形成是非常晚的。”汪玉凯说，这中间经过了大量的调查研究。“起草小组的近百人，分成若干个小组，围绕规划的一些重大问题，在全国进行重点调研、召开座谈会，经过中共中央政治局两次讨论，再经过多次征求意见，最后才形成‘十二五’规划的建议稿提交中央十七届五中全会进行审议。”

　　在这个过程中，中央政治局、全国人大等各方面进行广泛调研。据公开报道，全国政协副主席、中国科技部部长万钢在参加政协委员分组讨论时透露，“国务院总理温家宝大概用了5次，每次用半天时间来听取意见和建议。副总理李克强大概用了10次会议，把所有的意见和建议给各个部委，才写出第一稿。”等到第五稿的时候，经过中共中央政治局常委讨论后，分发给各个省市。“各省市、各党派中央、各社会团体进行讨论提出了意见，温总理用了一整天的时间，听取这些意见后形成第六稿。”

　　这是一个和地方进行研讨、对话的过程。最后的建议稿中也广泛地采取了地方政府的一些意见。

　　十七届五中全会审议完后，温总理亲自组织了五次座谈会，分经济、科教文卫，涉及专家、企业家、工人农民等社会各阶层、各民主党派。各方面形成意见后，开始制订“十二五”规划纲要的编制阶段。

　　“几经修改，虽然框架没有太大的变化，但文字的叙述已经发生了很大的变化，更多利益相关者的参与，使得最后反映了更多人的利益。”

　　胡鞍钢总结这一复杂的中国决策程序模式，大概经历了这样一个过程：先民主，后集中，再民主，再集中；意见分散，之后意见收列，进而意见对峙，最后形成共识，经过上上下下，反反复复，包括中央与地方的协调、中央与不同部门的协调。

　　当然，在胡鞍钢看来，在中国特定的条件下，如何处理好中央和地方的关系是“十二五”决策中的一个关键问题。

　　“在规划制订过程中，国家发改委要分别到各地方开片会，又组织开规划会议若干次，各省分管的副省长和发改委主任都会参加。”

　　当然，中央和地方的一些想法还是会不一样，例如地方想增长快，中央则希望速度能慢下来。

　　汪玉凯认为，“中央与地方在一些问题上有分歧是必然的。但在达成‘科学发展主题，转变经济发展方式主线’这个共识上是没有问题的。”

　　“可以说，我们已经逐渐建立了一个中央与地方协商的制度化机制。”在将中国的“十二五”规划纲要与1月25日发表的美国总统奥巴马国情咨文作一比较之后，胡鞍钢得出了“中国远比美国在决策机制上更加制度化、更加科学化、更加民主化”的结论。

　　他认为，奥巴马的国情咨文最大的问题在于“没有和地方协商”。这直接导致了咨文中的相关政策遭到一些州的明确反对。

　　增加中央与地方之间的协商，对决策的最终实现显然重要。在胡鞍钢的对比分析中发现，“九五”、“十五”和“十一五”三个五年里，各项目标的完成程度分别为75％、64.3％和86.4％，“在这个改进的过程之中，增强协商很重要”。

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